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Por Jorge Gaggero *

La historia fiscal argentina podría dividirse, desde el punto de vista de los poderes tributarios, en tres grandes etapas: 1. La “preconstitucional” (1810-1860), caracterizada por las luchas civiles para la definición del régimen político y, también, por el control de los recursos de la Aduana de Buenos Aires. 2. La etapa “constitucional” (1860-1930), durante la cual fue razonablemente respetada la división de poderes tributarios establecida en nuestra Carta Magna entre el Estado nacional y las provincias: el primero gestionaba los recursos aduaneros; las segundas la mayor parte de los tributos indirectos y también los directos, que sólo de modo “extraordinario” podían ser impuestos por el gobierno nacional. 3. La etapa durante la cual las normas de la Constitución fueron sistemáticamente forzadas (1930 en adelante), de modo tal que las provincias retrocedieron gradualmente en el ejercicio de sus atribuciones en la tributación indirecta (al punto de ejercerla hoy sólo de modo marginal, a través del cobro del Impuesto sobre los Ingresos Brutos); resignaron significativamente la gestión de la tributación directa (de modo notable, en el Impuesto sobre las Ganancias); y, como consecuencia de los dos procesos precedentes, son cada vez más dependientes de las transferencias de los recursos de su propiedad que son gestionados por el gobierno nacional.
Durante el último medio siglo, el nivel de autofinanciamiento de las provincias se redujo sistemáticamente: desde el 50 por ciento de principios de los ‘50, hasta poco más del 30 por ciento en la actualidad (cuando hace un siglo superaba el 90 por ciento). Los países federales maduros (Canadá y EE.UU., por ejemplo) siguieron, durante este mismo período, el camino contrario. La respuesta a la crisis de 1930 llevó al fortalecimiento de las atribuciones tributarias de sus provincias y Estados. Y, como natural consecuencia, a la reafirmación de su autonomía política respecto del poder central.
En los últimos 25 años se concretó además en la Argentina una muy fuerte descentralización del gasto público (en educación, salud e infraestructura, en especial), lo que agravó el desequilibrio entre los recursos de recaudación directa y los gastos de provincias y municipios. Este serio desbalance fue cubierto por los giros del régimen de coparticipación y por otras transferencias nacionales. Se afirmó de este modo un sistema fiscal federal que hace muy difícil la gestión de la economía durante los ciclos, impide el ejercicio de la responsabilidad fiscal por parte de los distintos niveles de gobierno, y distorsiona el propio funcionamiento del régimen democrático.
Por otra parte, la eventual posibilidad de comenzar a corregir esta grave anomalía está necesariamente vinculada con la reforma pendiente del régimen de coparticipación federal de impuestos. Durante las últimas dos décadas las crecientes distorsiones de los sucesivos regímenes de coparticipación –con la finalidad de “expropiar” recursos de las provincias y municipios– y la paralela acentuación de la centralización tributaria fueron los dos instrumentos clave para financiar los crecientes déficit del sistema previsional y atender los servicios de una deuda externa tomada y administrada con total irresponsabilidad.
En los últimos años se han planteado muchas propuestas de reforma de la presente distribución de atribuciones tributarias. Algunas han apuntado a una extrema descentralización, que haría desaparecer el régimen de coparticipación federal, o a una centralización aún más pronunciada, que tendería a reforzar el rol fiscal orientador de la administración nacional. Otras sugieren, en cambio, que lo deseable sería impulsar en el tiempo una fuerte descentralización pero preservando el rol redistribuidor del régimen de coparticipación, además de impulsar modos de cogestión tributaria entre las provincias y la administración nacional.
Deberán enfrentarse, si se aspira a concretar una reforma relevante, inevitables pruebas de fuerza políticas y económicas, tanto “globales”como locales. Desafíos esperables en una cuestión en la que se juegan: 1. El repago de la enorme deuda pública. 2. Los intereses de un establishment reacio a tornar progresivo el sistema tributario. 3. A la vez, el poder político relativo, el grado de autonomía y la dinámica fiscal de largo plazo de los diversos niveles de gobierno. Los actores políticos no deberían olvidar, por último, la consideración de tres cuestiones centrales: a) los escenarios “globales” previsibles para el mediano y largo plazo y los modos viables de vinculación de la Argentina con el mundo; b) las enseñanzas de la historia acerca de los procesos de cambios relevantes en el campo tributario: siempre ha sido necesaria la firme presión de una sociedad activa y el avance del proceso de democratización para que, provocada la disposición al compromiso de las minorías poderosas, puedan darse las condiciones políticas e institucionales para las reformas necesarias; y c) en el plano político-institucional conviene atender al valioso consejo de los expertos fiscales del Canadá: en las cuestiones del federalismo fiscal lo más importante es el difícil y lento proceso de “construcción institucional” que hace posible los cambios.

* Economista.