“Una agenda social más equitativa”

La pobreza extrema en América latina, uno de los continentes más desiguales, alcanzó su nivel más alto en 2017, con 62 millones de personas, según un informe de la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (CEPAL). Para la experta en políticas sociales Roxana Mazzola, más importante que medir pobreza por ingresos es abordar la desigualdad atendiendo a todo el sistema de políticas públicas distributivas. Ese enfoque requiere analizar los conflictos, los intereses en juego y los modos de accionar de las coaliciones. Desde su rol de coordinadora Académica del Diploma en Desigualdades y Políticas Públicas Distributivas (Flacso), Mazzola alienta la creación de una masa crítica que visibilice estos temas e impulse políticas públicas viables en términos de intervención estatal. 

¿Cómo pensar una agenda social que incluya la desigualdad como una de las cuestiones centrales? 

–En nuestra región -la segunda más desigual del mundo luego de África Subsahariana-, la desigualdad no solo tiene que ver con cómo se distribuye la torta. Debemos considerar la incidencia del sistema institucional, es decir, el funcionamiento del Estado como del mercado, las familias y las comunidades. No podemos perder de vista el contexto más general que indica que en el mundo la desigualdad viene creciendo de manera sostenida, aunque a diferentes velocidades, desde los años ‘80.

¿A qué se deben esas diferentes velocidades? 

–Fundamentalmente, al rol institucional de los Estados. En Argentina -como también ocurrió en otros procesos latinoamericanos–tenemos un Ministerio de Desarrollo Social sobrecargado frente a lo que sucede con los derechos laborales y las cuestiones relativas a la salud, a la educación y al sistema impositivo. En ese punto, la agenda social debe contemplar diversos aspectos distributivos, como políticas fiscales y políticas laborales. Por ejemplo, para entender el impacto de la Asignación Universal por Hijo debemos contemplar lo que ocurre en el mercado laboral y, por ende, los efectos de ese programa en el ámbito de la salud y la educación. 

¿Qué rol cumple el Estado en el enfoque de distribución institucional?

–Ese enfoque debe atender la intervención del Estado así como los diferentes niveles de alcance en términos de distribución. El Estado puede tratar la infancia con la mirada en chicos pobres que quieren robar y promover el debate alrededor de la edad de imputabilidad o, por el contario, puede pensar en un enfoque de derechos, no tanto que contemple un sistema de políticas públicas ligadas a la asistencia social sino a su inserción en la educación y la salud. Estos son aspectos que en los países latinoamericanos y en la Argentina no se han planteado de modo concreto; hubo avances pero quedaron pedaleando en el aire. En países como Argentina, Brasil o México debemos prestar atención a la coherencia entre los diferentes niveles de gobierno. A comienzos del siglo XXI asistimos a situaciones donde el gobierno nacional tenía un rol más dinámico y distributivo que chocaba con políticas públicas erráticas en los niveles subnacionales de gobierno. 

Comparación

¿Cómo observa la dinámica entre distintos niveles de gobierno en la gestión de Cambiemos? 

–Hoy el gobierno nacional se está corriendo de la intervención para garantizar el acceso a derechos básicos, como la salud, la educación y el trabajo, aunque sigue conteniendo en lo relativo a la asistencia social. Por eso digo que las desigualdades de las que hablamos no solo son causa de los mercados, sino además del rol decisivo de los Estados. En países de nuestra región, como Chile o Argentina, vemos distintas formas de intervención del Estado en, por caso, lo relativo al trabajo no remunerado de las mujeres que realizan tareas en el hogar. Todo lo vinculado a las tareas domésticas y los cuidados está completamente familiarizado. Frente a estos escenarios, más que pensar en política social debemos atender a todo el sistema de políticas públicas distributivas, tanto la distribución primaria como la secundaria. 

¿Observa diferencias entre el escenario actual y lo que ocurrió en los países de la región durante las gestiones anteriores? 

–En el período del 2002 al 2010, mientras la tendencia a nivel global fue la de un aumento de la desigualdad, en algunos procesos latinoamericanos se observa crecimiento del PIB más distribución, aunque esta no haya sido tan profunda. 

¿Cómo describiría el tipo de intervención de los Estados en los comienzos de este siglo?

–La intervención es siempre incremental, donde se acarrea la historia institucional y se expresan racionalidades y luchas previas en convivencia, que forman parte de dicha trayectoria. Esto se contrapone a una idea racionalista de diseño de políticas públicas según la cual uno se sienta en el escritorio y diseña una política pensando que, por sí misma, resolverá la situación de pobreza en Argentina, por caso. Pero las realidades son conflictivas, hay dinámicas y disputas alrededor de una política en particular. Cada una de ellas comprende diferentes niveles de conflicto, intereses en juego y modos de accionar por parte de las coaliciones. Y esa consideración suele estar devaluada al momento de pensar las políticas públicas. En ese escenario conflictivo, la prioridad debe ser pensar la agenda social desde las desigualdades y no solo desde la pobreza, como sucede hoy.

Brechas 

¿En qué reside la diferencia?

–En no mirar una porción de la población sino el conjunto de la sociedad. En la Argentina, uno de cada diez chicos pertenece a los sectores más ricos que concentran el 40 por ciento de la riqueza, mientras que seis de cada diez chicos pertenecen a los más pobres, que se llevan solo el 15 por ciento. Esa situación no habla solo de condiciones de vida de las familias sino de un conjunto de reglas institucionales que favorece tales niveles de inequidad. El error cuando analizamos lo social es mirar solo el mundo pobre y perderse el conjunto de estratificaciones sociales. Un claro ejemplo son las estadísticas, que invisibilizan completamente los niveles de desigualdad. 

¿En qué sentido los invisibilizan?

–En una muestra de la EPH nunca entran los superricos; por ende, la clase media queda ubicada en el decil más alto. A eso se agrega la subdeclaración de ingresos, de manera que si un superrico quedara seleccionado en la muestra, cuando se le intente hacer la encuesta no responderá. Este debate acerca de que las estadísticas no registran los niveles reales de desigualdad se viene dando fuertemente a nivel latinoamericano. La medición del nivel funcional del ingreso había mostrado una mejora en América Latina desde los ‘70 hasta el 2014, sobre todo durante inicios del siglo XXI. Desde el 2014 hasta hoy, la tendencia se desaceleró. Siempre decimos que nuestra región es de las más desiguales pero esta problemática está muy poco desarrollada en nuestras agendas de investigación. Por eso creo que es tan importante crear una masa crítica y un espacio de visibilización de estos temas e instalarlos en la agenda de una sociedad. 

Derechos

¿Cuáles son los ejes más elocuentes que distinguen la agenda social y las políticas públicas distributivas, entre los gobiernos anteriores y el giro conservador al que asistimos a nivel regional? 

–La principal mejora que observamos en los gobiernos previos se dio en términos de derechos laborales y de ingresos, donde las paritarias jugaron un rol clave. Eso explicó en gran medida la reducción de la desigualdad. En segundo lugar, la apertura de prestaciones que históricamente habían sido para unos pocos, sobre todo en el sistema jubilatorio y en materia de asignaciones familiares. Quedaron pendientes cuestiones relativas a la desigualdad estructural: hoy en América Latina, tres de cada diez personas son pobres, y una de cada diez, indigente. Con las gestiones actuales, lo que más se devaluó fue la dimensión laboral y el nivel de ingresos. Los Estados, por su parte, mantienen sus niveles de gasto ligados a la contención social, en parte por la inercia institucional que traen. Pero la dimensión laboral-ingreso ha sido la más afectada. A lo que se suma que, en la ciudad de Buenos Aires, el nivel de indigencia se duplicó en los últimos tres años. A la mejora en los ámbitos físicos en la ciudad se contrapone el hecho de que cada vez más gente vive en la calle. 

Hasta el cambio político-ideológico de los gobiernos actuales, ¿qué efectos se observan por parte de las políticas sociales de los gobiernos anteriores en la región, en términos redistributivos? 

El principal impacto en términos distributivos vino dado por una mejora en el terreno laboral. La dinámica fue diferente según los países. Pero en Brasil o Argentina, por ejemplo, del total de mejora en el coeficiente de Gini, un 60 por ciento está explicado por la mejora de los ingresos laborales de las personas, mientras que un 30 por ciento se debe a las transferencias sociales. Pero lentamente vemos un esfuerzo por pasar a un enfoque más amplio desde el cual pensar las políticas públicas como conjunto. Nosotros tendemos a distinguir entre pobres y clase media, entre extranjeros y nativos, a mirar a las mujeres pobres de manera aislada, cuando de lo que se trata es de propender a generar mayor igualación. Y, al mismo tiempo, debemos corrernos del enfoque racionalista que olvida las historias institucionales de nuestros Estados. Es desde allí que podremos pensar políticas públicas más viables en términos de intervención estatal.