Concluida la reestructuración de la deuda con los acreedores privados, el Gobierno inició las negociaciones con el FMI que prometen ser muy duras y complejas. Por lo pronto, ninguna de las amigables declaraciones públicas que el organismo internacional difundió en los últimos meses podría hacer pensar que el sendero hacia un acuerdo aceptable y rápido ya esté allanado.
Las coincidencias que FMI y Gobierno supieron mantener frente a los principales tenedores de bonos caducaron en el momento mismo en que culminó la reestructuración.
De aquí en más comienza una nueva partida bien distinta, donde la lógica de la diplomacia habrá de desplazar a la lógica financiera. La reciente y fallida experiencia argentina con el FMI demuestra que, más allá de su aparente “racionalidad técnica”, los programas de ayuda financiera que brinda el organismo responden a intereses políticos precisos de los principales actores del sistema internacional.
La estrategia que definan los funcionarios del Fondo tendrá sus propios tiempos y objetivos. Sin embargo, no hay que perder de vista que un eventual acuerdo con el Gobierno deberá ser aprobado por su Directorio Ejecutivo.
Directorio
Cada país miembro del FMI participa de las decisiones a través de una cantidad de votos que tiene asignados de acuerdo con su PIB, las reservas de sus bancas centrales y otras variables. El Directorio está compuesto por 24 miembros y los países con mayor caudal de votos (Estados Unidos, Japón, China, Alemania, Francia, Reino Unido, Rusia y Arabia Saudita) designan a sus propios directores. Este grupo concentra el 46,8 por ciento de los votos totales.
La designación de los otros directores surge de arreglos entre los restantes países que carecen de los votos suficientes como para imponer a sus representantes. En este caso, los que resultan electos suman a su propia representación la de los países que les “prestaron” votos.
Actualmente hay tres directores sudamericanos: el colombiano Leonardo Villar que suma a su país los votos de México, Venezuela, España y otros 4 países, el brasileño Afonso Bevilaqua por Brasil y 11 países más, y el argentino Sergio Chodos quien representa a nuestro país, Bolivia, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay.
A esta primera complejidad se le suma otra más relevante: el Estatuto del organismo señala que las decisiones sobre préstamos y cancelaciones requieren de la aprobación del 85 por ciento de los votos del Directorio. Esta mayoría hipercalificada le confiere al representante de los Estados Unidos, que reúne casi el 17 por ciento del total de votos, derecho a veto.
Giro
La relación del FMI con gobiernos argentinos ha sido tradicionalmente conflictiva y su reputación no goza de buenas referencias en amplios sectores de la sociedad. Frente al fracaso del programa financiero acordado en el 2018 con el gobierno de Macri, el recambio de la directora gerente y de otros funcionarios y las declaraciones empáticas ante la situación del país, el organismo parece haber dado un giro copernicano en su filosofía. Aunque “parecer” no es, necesariamente, “ser”.
En las últimas semanas, ha circulado un documento de trabajo del Fondo donde se menciona, de manera colateral, a la Argentina. Allí se señala que “cuando se abre una ventana de endeudamiento barato, los países pueden sentirse tentados (o ser aconsejados) para aprovechar la oportunidad y gastar mucho, a menudo en una combinación de inversión y gasto del gobierno”.
Algunos analistas han sobrevaloraron la importancia de ese documento, que no tendrá efecto alguno sobre los términos prácticos de la negociación que viene. Sin embargo, la secuencia argumental que puede leerse entre líneas deja en claro cuál sigue siendo la visión general del Fondo sobre el caso argentino.
Esta secuencia puede resumirse de este modo:
1. La elección de Macri produjo expectativas excesivas en los mercados que terminaron por prestarle al gobierno más allá de lo que los índices económicos presentes y futuros recomendaban.
2. El "éxito" de esta política de financiamiento (endeudamiento) hizo que el gobierno de Cambiemos evitara encarar con firmeza las reformas estructurales que la economía necesitaba.
3. La falta de reformas estructurales condujo a la crisis y con ello el mercado de capitales se retrajo.
4. Estallada la crisis, el gobierno acudió al FMI para obtener el mayor salvataje financiero otorgado por el organismo.
Negociación
Sin embargo, este documento deja esta tácita moraleja: "Nunca hay que responsabilizar al bombero por intentar apagar un incendio que él no inició". Este argumento es el que sostendrá con insistencia el Fondo ante los negociadores argentinos.
Todo proceso de negociación trata de resolver una situación de conflicto donde cada actor expresa sus argumentos, motivaciones e intereses particulares. Muchas veces lo que resulta aceptable y racional para uno, termina siendo inaceptable e irracional para otro; y aun cuando se trate de una negociación económica, existen otras cuestiones "extraeconómicas" que inciden fuertemente en la posibilidad de lograr un acuerdo.
Carlos Matus da un buen ejemplo sobre esto. Ministro de Economía y presidente del Banco Central de Chile durante el gobierno de Salvador Allende, Matus se convirtió en sus años de exilio en un importante referente teórico del análisis estratégico y la planificación. En un extenso reportaje, que fue compilado años más tarde en un libro, contó una historia que lo tuvo como protagonista.
El presidente Allende le había encargado reunirse con Edward Korry, embajador de los Estadod Unidos en Chile, para negociar la venta de una mina de hierro controlada por capitales de ese país. Durante el encuentro que mantuvieron, el embajador le mencionó a Matus la compleja situación de las compañías de cobre estadounidenses que operaban en Chile y que el gobierno socialista pensaba expropiar. Korry le ofrecía a Allende lo que consideraba una salida aceptable: “Páguennos un dólar por las minas y hay acuerdo”, ofreció el embajador.
Matus quería destacar que, para el gobierno de Estados Unidos, el valor económico de las minas no era un interés relevante en aquel momento: lo que realmente lo inquietaba era la posibilidad de que cualquier empresa estadounidense pudiera ser expropiada en cualquier parte del mundo sin recibir compensación alguna. El problema político desplazaba en relevancia al problema económico. En cambio, para Allende, su mayor interés estratégico era producir la nacionalización de las minas de cobre.
Credibilidad
La anécdota de Matus podría aplicarse a este caso: es poco probable que el staff del FMI admita a viva voz que ha sido corresponsable del sobreendeudamiento producido en el gobierno de Macri. Admitirlo solo serviría para erosionar aún más su credibilidad técnica frente a otros gobiernos.
Ahora bien, si la estrategia negociadora del Gobierno insistiera demasiado en este punto, los acuerdos podrían estancarse. Pero si el Gobierno decidiera omitir esta evidencia y enfocarse sólo en mirar hacia adelante, los negociadores del organismo podrían verse estimulados a exigir mayores condiciones de ajuste macroeconómicos que, sin duda, serán planteados.
Por otra parte, es sabido que el programa de ayuda otorgado a la Argentina dejó como saldo conflictos y pases de factura en los diferentes niveles del Fondo, tanto en su Directorio como en sus líneas burocráticas. El perfil y la intensidad de la negociación reavivará estos elementos.
En este escenario, cada actor moverá sus piezas de acuerdo con los recursos y capacidades que pueda manejar y bajo reglas de juego previamente convenidas. Por lo general, estas negociaciones trascurren en diferentes campos: en alguno de ellos, el Gobierno tendrá mayor control sobre los recursos y mayor libertad para desarrollar sus jugadas mientras que, en otros, será el Fondo quien tenga mayor autonomía y la capacidad de maniobra del Gobierno se verá limitada.
Diplomacia
Sin embargo, hay un campo que ningún actor controla y donde las reglas de juego no pueden ser fijadas de antemano: es el que hoy está sujeto a la evolución de la pandemia y a la economía que viene.
La fecha límite de esta negociación está inicialmente previsto para el primer trimestre del año entrante. En el intervalo, tendrán lugar las elecciones presidenciales de noviembre en los Estados Unidos, cuyo resultado incidirá en las expectativas de los negociadores.
También incidirá, por ejemplo, la conducta que adopte Brasil, cuya relación bilateral con Argentina atraviesa un momento áspero. Queda claro entonces que la diplomacia jugará un rol prominente en la negociación que viene.
Cualquier contrato que debe volver a pactarse deriva de un fracaso previo. El gobierno anterior incumplió sus obligaciones y el actual gobierno debe recomponer una credibilidad deteriorada. No se trata, por cierto, de “volverse a enamorar” sino de resolver un problema relevante en términos que resulten aceptables para ambas partes.
* Politólogo (UBA). Director de la consultora Tramas & Tendencias.
