El Estado como prestamista

Por Marcelo Rougier *

“Financiar la industria es central”

Una estrategia que enfatice en el crecimiento económico y social supone claridad teórica, diseños de política económica para el largo plazo, acuerdos y voluntades políticas, actores sociales con la fuerza necesaria para impulsarla y capacidades estatales suficientes para su instrumentación. Estos elementos constitutivos y determinantes de las políticas de desarrollo se entrelazan mutuamente en diferentes combinaciones pero todos son imprescindibles. Una estrategia de desarrollo que no disponga de las capacidades de ejecución no puede sino zozobrar más temprano que tarde.

Desde este punto de vista, el financiamiento de la industria se presenta como un tema central, especialmente en lo que se refiere a la promoción de la inversión. No es casual que algunos sectores políticos y dirigentes empresarios reclamen la creación de un banco de desarrollo capaz de atender los requerimientos financieros de pequeñas y medianas empresas y también de las grandes. Sin embargo, las resistencias a este tipo de instituciones, al menos en nuestro país, son importantes, entre otras cosas como consecuencia del fracaso del Banco Nacional de Desarrollo (Banade), una institución estatal creada en 1944 que sucumbió, luego de un prolongado descrédito, a comienzos de los noventa.

En nuestro país el Banade (primero su nombre fue Banco Industrial) cumplió un rol ambiguo como instrumento de desarrollo en el marco de la industrialización por sustitución de importaciones. Si por un lado permitió que se impulsaran algunos grandes proyectos de inversión en diferentes actividades manufactureras, por otro quedó sujeto a múltiples imposiciones sectoriales y políticas que implicaron un comportamiento errático en la asignación de los créditos y, sobre todo, escasa selectividad. En ocasiones, el constante subsidio otorgado a empresas poco viables permitió que sobreviviera por años una estructura industrial endeble, donde los incentivos para la inversión y el avance tecnológico quedaron relegados.

Si en el sudeste asiático, con el propósito de estimular la inversión, las tasas de interés que pagaron las empresas tomadoras de créditos eran apenas negativas, en nuestro país resultaron muchas veces, producto de una alta inflación, groseramente negativas, estimulando la especulación financiera y el uso corrupto de esos fondos. Pero más grave aún resultó la incoherencia institucional derivada de la inestabilidad; el constante recambio de autoridades implicó una limitación importante para el fortalecimiento de cierta autonomía administrativa respecto del poder político, de otros organismos estatales y de los empresarios.

De este modo, los objetivos institucionales de largo plazo quedaron muchas veces ligados a los cambiantes escenarios y definiciones de la política financiera y económica nacional, una situación fuertemente negativa en términos de los propósitos de un banco de desarrollo que dejaba abierta la posibilidad de encontrar sólidos argumentos para su deslegitimación. Ello ocurrió efectivamente desde fines de los años setenta y particularmente en los primeros noventa, en momentos en que, además, se cuestionaba globalmente el modelo de industrialización por sustitución de importaciones y se avanzaba con la reforma estructural bajo las recomendaciones del Consenso de Wa-shington. El Banade, luego de una lenta agonía, entró en liquidación a partir de 1993; como el banco funcionaba mal se lo cerró, nadie pensó seriamente en reestructurarlo.

Hoy, en paralelo a su presentación como “burguesía nacional” muchos empresarios reclaman la recreación de una entidad financiera como la que existió antes de los años noventa. Curiosamente (o no) muchos de ellos usufructuaron esos créditos “blandos” o nunca los pagaron y reclamaron el cierre del Banco –identificado como una “aberración estatista”–. Por su parte, algunos hombres cercanos al Gobierno se oponen a la creación de una entidad semejante con argumentos que destacan su fracaso pero que esconden la falta de definiciones de política industrial.

Sin embargo, la experiencia en algunos países de desarrollo tardío (como la del cercano BNDes de Brasil) demuestra que es factible organizar una institución con capacidad de financiar determinados sectores industriales. El diseño institucional debe ser acorde con los objetivos del desarrollo: en la medida en que éstos se planteen claramente –luego de un amplio debate intelectual– se generarán instituciones con la coherencia administrativa y la capacidad para impulsarlo, y sobre todo con el poder para disciplinar a los empresarios y éstos a su vez al estado en una lógica de círculo virtuoso. La creación de “instituciones” es tarea exclusiva del Estado y su diseño no es una decisión sólo económica sino básicamente política. Será necesario entonces establecer primero una coherente política industrial consensuada entre diferentes sectores sociales y luego un marco burocrático eficaz, capaz de diseñar y sostener en el largo plazo objetivos rectores de desarrollo económico.

* Conicet - UBA. Doctor en Historia.

Por Claudio Golonbek *

“Hay que debatir lo que pasó”

El análisis general de las experiencias internacionales sobre financiamiento al desarrollo y fomento junto a otros instrumentos aplicados a tal fin de tipo jurídico, institucional y político, tuvieron por denominador común específicos “contextos históricos” ligados a la evolución de dichas sociedades que requirieron de la acción del Estado. En esas condiciones, las políticas implementadas para impulsar o consolidar el desarrollo tuvieron un importante sustento en la creación de estructuras formales de crédito que permitieran: i) dinamizar y dar estabilidad al ciclo económico de largo plazo; ii) destrabar desigualdades regionales; iii) fortalecer determinados sectores productivos; y iv) crear las condiciones necesarias para alcanzar mejoras en los niveles de vida de la sociedad o en segmentos significativos de la misma. Reformas institucionales desde el ámbito del Estado estructuraron variadas modalidades crediticias que tuvieron impacto cuantitativo y cualitativo sobre las tasas de crecimiento. Esta cuestión ha tenido mayor relevancia cuando el financiamiento resultó aplicado a estimular sectores estratégicos de la economía como parte de un plan integral de desarrollo. En esta visión, entendemos que para Argentina este debate es muy pertinente teniendo en cuenta el contexto macro-crediticio donde hoy se encuentran afectadas tanto la demanda como la oferta crediticia a plazo, con un ratio préstamos/PIB apenas superior al 11 por ciento. En su descripción más actualizada, el concepto de banca de desarrollo se entiende como: i) la existencia de bancos de crédito de largo plazo dedicados a promover la inversión en proyectos prioritarios; ii) una operatoria con recursos en moneda nacional y iii) la capacidad en la formación del precio del crédito de largo plazo. Pese al aún insuficiente debate sobre la “fallida” experiencia argentina en esta materia, consideramos que es importante avanzar en la ampliación del consenso respecto del tema apuntando a la posibilidad de materializar estructuras de crédito a largo plazo que refuercen y potencialicen desde el Estado procesos económicos e institucionales estimulando la tasa de inversión y aportando de manera directa o indirecta a mejoras de las condiciones sociales de la población. Otra cuestión recurrente en esas estrategias ha sido la necesidad de contar con una masa de financiamiento de largo plazo a partir de un fondeo inicial público de baja volatilidad, adecuado a las particularidades de cada economía y con capacidad de aislarse de las cuestiones inherentes al descalce de plazos. Los casos internacionales también muestran que ese fondeo resultó complementado con recursos provenientes de otros orígenes como: fondos previsionales, aportes especiales de organismos multilaterales, emisión de deuda en mercados internacionales, reinversión de utilidades. La capacidad de fondeo es la que terminará determinando el tamaño de la institución y su nivel de acción, en especial en su capacidad de tener un rol contracíclico. Resulta también importante destacar la necesidad de estructuras de organización y administración para la banca de desarrollo, que puedan operar bajo la forma de una “burocracia” institucional estable y altamente capacitada. La selección de una unidad de cuenta de referencia estable también contribuye a la eficacia de la capacidad crediticia de largo plazo, junto a la definición de modalidades para el recupero de los préstamos otorgados, como requisito insoslayable para dar a la sustentabilidad institucional. En unos casos, este factor resultó la propia existencia de monedas duras, en otros fue la generalización del uso de una unidad de cuenta de referencia (Unidad de Fomento en Chile). En el caso de Brasil, los préstamos son otorgados con un spread básico sobre la tasa de interés de largo plazo que es definida por el propio Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (Bndes). Finalmente, debe también evaluarse la alternativa de definir –ante la complejidad de implementar en una sola fase el modelo de banca de desarrollo–, un esquema de transición. Un proyecto de esta naturaleza podría apoyarse entonces en una primera fase sobre estructuras preexistentes, en acciones ya organizadas y hoy en ejecución desde la banca pública. En este sentido, debe destacarse la existencia del Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) como institución con capacidad de desempeñar un papel de peso y que ya opera como banca de primer y segundo grado. Una estrategia de este tipo implicaría además una importante coordinación con el Banco Nación, dado su rol preponderante dentro del sistema financiero local. Más allá de la necesaria transición, entendemos que el proyecto de la banca de desarrollo debería apuntar a alcanzar el formato más especializado posible, que es lo que le dará su propia base de acción. * Economista e Investigador del Cefid-AR.