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Producción: Tomás Lukin
Por Ismael Domian *
Periódicamente vuelve a la agenda pública el debate sobre la necesidad de reformar el sistema tributario argentino con el fin de hacerlo más progresivo. Hoy en día, cuando es evidente que las políticas económicas son continuidad del modelo anterior y la pobreza estructural supera el 25 por ciento de la población, se torna urgente superar la etapa de discusión y comenzar a tomar medidas urgentes, que incluyen la política tributaria pero la exceden. Reconociendo la complejidad del tema, está claro que la realización de ciertos cambios puntuales que provoquen avances en la materia no requieren mucha discusión sino que sólo hace falta decisión política para llevarlos adelante.
Al analizar el impacto del sistema impositivo argentino en la distribución del ingreso resulta ineludible hacer mención a los dos tributos que más aportan a las cuentas públicas: el IVA (Impuesto al Valor Agregado) y el Impuesto a las Ganancias.
En relación con el primero, su carácter de regresivo (pagan más los que menos tienen) está dado por el hecho de que es un impuesto indirecto que recae sobre el consumidor, es decir que la carga tributaria es transferida a todas las personas que gastan sus ingresos para adquirir bienes y servicios. Cuando una familia trabajadora compra sus mercaderías básicas en el mercado del barrio paga un 21 por ciento de IVA. Si un empresario o un gerente compra productos electrónicos de alto costo en un comercio en un shopping, paga la misma alícuota. El IVA es un impuesto al consumo. El más pobre y el más rico pagan la misma tasa o alícuota.
Si bien no se puede pensar en la eliminación del IVA, al menos en el corto plazo, debido a que dicho impuesto representa cerca del 35 por ciento de los ingresos tributarios nacionales de acuerdo con las proyecciones del Presupuesto 2009, sí se pueden pensar en medidas que reduzcan la carga impositiva sobre los sectores de menores ingresos.
Por ejemplo, algunos estudios muestran que la eliminación del IVA a los productos de la canasta básica alimentaria permitiría bajar sus precios un 16 por ciento, es decir que los más pobres podrían consumir alrededor de un 20 por ciento más de productos de primera necesidad. Si bien tal medida no resolvería el problema de la pobreza y el hambre, sería un paso en esa dirección debido a que, de acuerdo con los datos del Indec, más de 2 millones de personas dejarían de ser pobres (entre ellos 650 mil niños y niñas).
Pero si desde el Estado no se controla a las grandes empresas formadoras de precios y desde las organizaciones sociales no se ejerce presión directa sobre las empresas y el Estado, tal vez la rebaja del IVA no reduzca los precios sino que les permita a las empresas aumentar sus ganancias. Teniendo en cuenta los datos del 2008, el costo de esta propuesta sería de entre 4000 y 9000 millones de pesos. Es decir, solamente el 4,5 por ciento de la recaudación total o el 1,1 por ciento de todo el ingreso generado en el país en un año.
En relación con el Impuesto a las Ganancias, su carácter progresivo (pagan más los que más tienen) está dado por el hecho de que es un impuesto directo que grava las ganancias generadas por empresas y las manifestaciones directas de riqueza de las personas. Una característica que hay que resaltar en la estructura tributaria actual es que los intereses de los depósitos bancarios, títulos públicos y obligaciones negociables no pagan impuesto a las ganancias. La eliminación de esa exención permitiría recaudar alrededor de 5000 millones de pesos, monto que se incrementaría ampliando dicha eliminación a la exención vigente en el impuesto a los bienes personales por depósitos bancarios y títulos públicos.
La eliminación del IVA a los productos de la canasta básica alimentaria junto a la desaparición de las exenciones mencionadas en el Impuesto a las Ganancias implicarían modificaciones en el sistema impositivo argentino tendientes a reducir su carácter regresivo, sin generar un impacto presupuestario significativo. Es decir que la decisión de no avanzar en este sentido y sí, por ejemplo, de eliminar la “tablita de Machinea” (que “perjudicaba” al 5 por ciento más rico de los asalariados: funcionarios públicos, gerentes de empresas, etc.) es una decisión política que marca la orientación general de la política fiscal.
Por otra parte, mientras que las medidas fiscales que reducen la carga impositiva a los sectores medios-altos favorecen básicamente la compra de dólares, en la actual coyuntura las medidas mencionadas tendrían un impacto directo sobre el consumo popular. De esa manera, la rebaja del IVA a los productos de la canasta básica no sólo mejoraría la calidad de vida de millones de personas sino que tendría un impacto macroeconómicamente expansivo.
* Miembro del Centro de Estudios para el Cambio Social.
Por Rafael A. Selva *
Para el paradigma económico dominante la distribución del ingreso es un problema extraeconómico. Así, un sistema tributario puede ser “eficiente” y a la vez inequitativo. Aún más, la bibliografía hace referencia a la existencia de un trueque entre equidad y eficiencia. Dos argumentos intentan justificar una estructura tributaria regresiva: 1) la redistribución se realiza a través del gasto, y 2) es necesario que así sea porque en caso contrario el país pierde competitividad y se desincentiva la inversión.
La cuestión excede el marco de análisis de esta nota pero intuitivamente podemos decir que de esa forma el Estado sólo redistribuye entre pobres. El segundo argumento es consecuencia de la imitación de la política tributaria iniciada en los años ochenta por el entonces presidente estadounidense Ronald Reagan como paradigma a seguir. Más allá de la necesaria discusión respecto a esta concepción, la réplica en países periféricos como el nuestro carece de sentido. Sólo basta observar cuál era el punto de partida de unos y otros en cuanto a la estructura tributaria, para confirmar la nula validez de este argumento.
No hay razones para considerar a la distribución del ingreso como algo extraeconómico y menos cuando se analiza desde la perspectiva fiscal. En definitiva, los impuestos son el instrumento que tiene el Estado para –de manera coercitiva– extraer una parte del ingreso que se genera y –como todo lo que atañe al Estado– se determinan mediante la resolución del conflicto de intereses de los distintos sectores en pugna. Así, la estructura tributaria resultante es una manifestación de la lucha por el reparto del excedente y de la determinación por parte del Estado del esquema macroeconómico y el patrón de distribución subyacente.
Un breve repaso por la historia argentina reciente permite concluir que la política tributaria implementada primero por la dictadura y luego en los noventa, podría ser explicada bajo dos preceptos: el intento por reducir la brecha fiscal y la búsqueda de la eficiencia, que en los términos de la teoría ortodoxa significa eliminar los impuestos que son “distorsivos” y desalientan la “competitividad”. Esto derivó en una “solución” aplicada durante aquellos años que consistió en reducir los impuestos que gravan el capital y los que inciden en los costos de producción, incrementando de esta forma el margen de rentabilidad.
A su vez, el IVA permitió la consecución de ambos objetivos: mediante su ampliación e incremento durante la gestión Menem-Cavallo se consiguió una rápida recaudación que permitió la eliminación o reducción de otros gravámenes más “distorsivos” para la competitividad de la economía. El rol de impuesto clave que adquirió tuvo como correlato directo un incremento de la regresividad del sistema.
Por lo tanto, la estructura tributaria legada tenía un sesgo regresivo, con la mitad de la recaudación en cabeza de impuestos al consumo de efecto inequitativo sobre una distribución del ingreso ya por demás desigual.
La etapa más reciente introduce cambios. Que el porcentaje de la recaudación en relación al PIB alcance el 30 por ciento no es un dato negativo, como muchos economistas que reniegan de la capacidad del sistema impositivo para orientar el desarrollo productivo y disminuir las desigualdades quisieran hacer notar, sino que constituye un logro dentro del actual esquema de crecimiento con inclusión, ya que ese incremento se da principalmente entre los impuestos definidos como progresivos (fundamentalmente a las ganancias y a la propiedad) y al comercio exterior (derechos de exportación).
En efecto, al analizar la presión tributaria se demuestra que los impuestos sobre la propiedad, la renta, las utilidades y las ganancias pasaron de un 3,1 por ciento del PIB para el promedio 1992-2000 a un 7,8 por ciento en el año 2008 y los que gravan el comercio exterior pasaron de 0,9 del PIB a 4,5 por ciento el año pasado, motorizado principalmente por los derechos de exportación que además de tener efectos sobre la definición de la estructura productiva deseada y los precios que pagan los consumidores domésticos, grava rentas que de otra manera resultaron históricamente evadidas por los sectores más concentrados. El incremento en estos impuestos explicó el 80 por ciento del aumento en la presión tributaria entre 2008 y el promedio de los noventa.
La reciente recuperación por parte del Estado de la administración de los aportes personales de los trabajadores significan otro logro que permitirá al Gobierno definir una estrategia de desarrollo con inclusión.
En fin, la definición de la estructura de impuestos es necesariamente un instrumento de política que en una estrategia de desarrollo permite alterar la estructura productiva y morigerar los efectos que reproduce el mercado. No obstante los avances de los últimos años, el sistema aún mantiene un sesgo inequitativo que da una pauta del margen de acción existente para incrementar la presión tributaria sobre los sectores de mayores ingresos. La clave pasa por lograr los consensos necesarios para hacerlo.
* Investigador del Ciepyc y miembro de AEDA.
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