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Producción: Tomás Lukin.
Por Alfredo Iñíguez *
Desde sectores disímiles se viene proponiendo la reducción o eliminación del IVA para los productos que integran la canasta básica de alimentos. Gran parte de los candidatos de la oposición empezó a sugerirlo cuando se les endilgó que ésta era una campaña sin propuestas y se presentaron proyectos de Ley en el Congreso.
Más allá de algunas dobles intenciones, quienes realizan esta propuesta se apoyan en la marcada regresividad del IVA, originada en la generalización de su base imponible implementada desde 1990 por Erman González y Domingo Cavallo y en el incremento paulatino de la alícuota desde el 15 por ciento (con una inicial reducción al 13 por ciento) hasta el 21 por ciento en el año 1995, tasa general que, con algunos cambios, perduró hasta la actualidad.
Con estas reformas, el IVA se convirtió en el impuesto insignia del Plan de Convertibilidad. En aquellos años, reclamar la vuelta al impuesto con sus bases y alícuotas anteriores implicaba cuestionar uno de los pilares del modelo imperante. Intentaremos dilucidar en estas notas cuál es la validez del planteo casi tres lustros después.
En su mayoría, las propuestas de modificación del IVA no aclaran que una proporción importante de los alimentos (junto a otros bienes y servicios como medicamentos, libros y la producción e insumos agrícolas, entre otros) tiene, actualmente, un tratamiento diferencial. Algunos tienen la alícuota reducida a la mitad, como las carnes rojas, el pan y demás productos de panadería, las frutas, las verduras, los granos y legumbres secas, la miel y la harina de trigo, y otros están exentos en la última etapa, esto es, la venta al consumidor final, como es el caso de la leche y el agua ordinaria natural.
Estos productos representan, en conjunto, el 45,2 por ciento de la canasta de alimentos del hogar promedio. Esta proporción se eleva al 55 por ciento en los hogares de los estratos pobres (el 40 por ciento de menores ingresos) y se reduce al 30,2 por ciento en el decil de mayores ingresos. Esta diferencia entre los hogares es aún más pronunciada si lo relacionamos al ingreso de cada hogar. Mientras en el estrato pobre estos productos explican el 28 por ciento de su ingreso, en el estrato rico lo hacen sólo en un 4,6 por ciento.
Quienes hacen la propuesta de reducir el IVA de los alimentos, ¿tienen en cuenta que más de la mitad de la canasta de alimentos que consumen los estratos pobres ya tiene un tratamiento diferencial? ¿Sabrán que éstos representan casi el 30 por ciento de sus ingresos? Otro interrogante sobrevuela estas propuestas: si se extendiera la exención del IVA, ¿se trasladaría al precio de venta al consumidor final? La primera respuesta que surge es algo trillada: dependerá de las características de cada mercado, en particular, del grado de concentración de la oferta y de la elasticidad de la demanda.
En el IVA el contribuyente legal o de jure tiene la posibilidad de trasladar la carga del impuesto al eslabón siguiente en la cadena de produccióncomercialización hasta llegar al consumido final, que se convierte así en el contribuyente de hecho o de facto. En general se acepta, y la experiencia así lo indica, que esta secuencia se cumple cuando se crea o aumenta la alícuota de un impuesto indirecto. Pero nada garantiza (salvo los supuestos de la competencia perfecta) que cuando se bajan las tasas los precios se reduzcan, especialmente en economías como la nuestra donde predominan mercados oligopólicos o monopólicos con una marcada inflexibilidad de precios a la baja.
Además, el efecto en el precio, si lo hubiere, sería por única vez, mientras el riesgo de que poco tiempo después se vuelva al precio anterior es bastante alto. Ni siquiera un estricto control de precios puede garantizar su perdurabilidad en el tiempo. En cambio, el Estado habrá perdido los recursos para siempre.
La eficacia de la propuesta tiene otros limitantes, como la diferencia, en general soslayada, entre la tasa nominal y la efectiva. El efecto de la reducción de la tasa nominal en la etapa final se atenúa por la existencia de alícuotas superiores en los anteriores eslabones de la cadena, por lo que la alícuota efectiva resulta superior a la dispuesta por la norma. Las exenciones representan un caso extremo: aunque se exima la venta al consumidor final, éste seguirá siendo el contribuyente de hecho del IVA pagado aguas arriba de la cadena.
En definitiva, la objeción principal pasa por comprender que no es lo mismo definir cuáles deberían ser las características ideales de un impuesto que decidir cuáles son las mejores recomendaciones de política para modificar un impuesto existente.
Por caso, si se pudiera garantizar que la reducción del IVA llegue a los estratos más vulnerables de la población, permitiendo ampliar su capacidad de consumo, sin que implique un beneficio para los estratos ricos, estaríamos ante una medida de política correcta. Lamentablemente, entre las propuestas que han tomado estado público hasta ahora, ninguna garantiza que se pueda alcanzar este resultado.
* Economista de la UNLP, investigador del CIEPyC y miembro de AEDA.
Por Luciana Díaz Frers *
El Impuesto al Valor Agregado (IVA) es el más comúnmente utilizado para gravar el consumo. Su nombre puede llevar a cierta confusión ya que no grava el valor agregado sino el gasto. El origen de su nombre se debe a la forma en que se cobra: en cada etapa se va reteniendo una parte del impuesto, pero el objetivo es que quien pague el total sea el consumidor final. Esta forma de cobrar el impuesto le otorga una valiosa virtud: el IVA es un impuesto neutral. No importa cuál sea el producto, cómo es su estructura productiva o cómo se distribuya, sea importado o local, el IVA garantiza igualdad de tratamiento.
Esta característica, junto con su relativa facilidad de cobro, torna al IVA en un impuesto muy utilizado en el mundo. Más de 140 países lo cobran, con una importancia promedio de casi 20 por ciento en la recaudación (o cerca de 7 por ciento del PBI) para los países de la OCDE. En estos países, es el tercer impuesto en importancia, precedido de cerca por el impuesto a las ganancias y los destinados al Sistema de Seguridad Social.
Este impuesto parece haberse estabilizado en 2000: si bien cinco países bajaron la alícuota, siete la subieron. Pero muchos se acercaron a una alícuota de 19 por ciento, con excepciones en los países nórdicos, que están cerca de 25 por ciento, mientras que en el otro extremo Japón tiene una tasa de 5 por ciento, Canadá de 6 por ciento y, Suiza, de 7,6 por ciento.
En la Argentina, la alícuota generalizada es de 21 por ciento. El IVA representa 26 por ciento de la recaudación total (y 7,5 por ciento del PBI) y ocupa el primer puesto en importancia, seguido de Ganancias y Seguridad Social. Si su virtud es la neutralidad, su mayor defecto es su incidencia en la distribución del ingreso. Por su imposibilidad de ahorrar y sus bajos niveles de ingreso, el IVA recae en mayor proporción en los más pobres. Por eso, resulta recomendable, especialmente en sociedades donde la distribución del ingreso es cada vez más inequitativa, consolidar una estructura tributaria que dependa más del impuesto a las ganancias personales (un impuesto mucho más progresivo) y menos del IVA.
También se planteó eximir el pago del impuesto a ciertos bienes de la canasta básica. Hoy, la mayoría de los alimentos pagan la mitad del IVA (10,5 por ciento), mientras que están exentos o pagan alícuotas menores la salud, la educación, el transporte público y las actividades culturales y deportivas. Una reducción del IVA a ciertos productos podría mejorar la incidencia pero, en el largo plazo, sería más provechoso aumentar el Impuesto a las Ganancias y lograr que todos los ingresos (incluida la renta financiera) tributen este impuesto para poder hacer reducciones en el IVA.
La otra fuente de desigualdad generada por el IVA es la evasión. Según datos de la AFIP, se estima que habría superado 20 por ciento en 2006. La evasión genera desigualdad en la competencia y sensación de injusticia, alimentando un círculo vicioso. Para complicar el tema, los regímenes de promoción industrial y económica, que tienen un alto costo en términos de gasto tributario (estimado en 1,13 por ciento del PBI en 2008), también generan desigualdades y facilitan su elusión.
A pesar de estos defectos, la mencionada neutralidad del IVA también lo ha llevado a las discusiones federales. Hoy las provincias dependen fundamentalmente del Impuesto a los Ingresos Brutos, que se cobra en todas las etapas, acumulándose, con lo cual pesa más sobre los productos que tienen más intermediación. Ante ello, se sugirió reemplazarlo por un IVA provincial, modalidad que tienen varios países federales. El problema reside en la capacidad de las agencias recaudadoras provinciales de implementar un cambio tan importante, afectando su principal fuente de ingresos.
Otra importante discusión federal es la detracción de 11 por ciento de la recaudación de IVA que va directamente al Sistema de Seguridad Social. Esta deducción, junto con 20 por ciento de Ganancias y 15 por ciento de la masa coparticipable, surgió de pactos entre el gobierno nacional y las provincias para financiar el déficit que surgía en los noventa del sistema de Seguridad Social, transformado en un sistema de capitalización privado. Las provincias debieron afrontar ese recorte, en detrimento de los sistemas de Salud, Educación, Seguridad y Justicia. Pero hoy reconvertida la Seguridad Social a un sistema estatal de reparto y con el consiguiente superávit de sus cuentas, cabe revisar todas estas deducciones.
Los desafíos futuros de este impuesto aparecen por las nuevas modalidades de compras (por ejemplo las compras online), en particular de servicios, que pueden ser más invisibles para el fisco.Y en la Argentina en particular, todavía hay un importante camino a recorrer para aumentar la formalidad de la economía. Sería valioso conocer los resultados obtenidos hasta ahora de los mecanismos ya implementados para estimular el pago del IVA, tales como la devolución de cinco puntos por las compras realizadas con tarjeta de débito, o tres puntos con las tarjetas de crédito, así como el nuevo programa de IVA y vuelta.
* Directora del Programa Política Fiscal de Cippec.
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