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El equivalente al 10 por ciento del Producto Interno Bruto es el dinero que maneja el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) del sistema previsional. Unos 147 mil millones de pesos estaban integrados en esa cartera de inversiones a fines de marzo. De ese total, alrededor de 10 mil millones se destinaron a proyectos productivos, lo que representa el 6,8 por ciento de ese fondo. En el último año hubo un incremento sustancial de ese rubro, al expandirse en 255 por ciento respecto del stock existente. Se financiaron iniciativas de la Central Atucha II, de Aysa, Enarsa, obras públicas, infraestructura hídrica y del sistema vial. A nivel sectorial se destaca el incentivo otorgado a ocho terminales de la industria automotriz por un monto global de 447,5 millones de pesos. Desde el cambio de régimen, que enterró el negocio especulativo de las AFJP con el aporte mensual de los trabajadores, el FGS registró una suba nominal del 50 por ciento, alza motorizada por la revalorización de las cotizaciones de los bonos. La estructura de la canasta de inversión sigue dominada por títulos públicos (62 por ciento), luego se ubican acciones y bonos privados (12 por ciento) y depósitos en plazos fijos (8 por ciento). El resto se distribuye en otras colocaciones, como la mencionada de proyectos productivos.
Este balance resumido del recorrido del FGS expone la relevancia de la transformación estructural del sistema de seguridad social. En el espacio de la batalla política mediática, cuyo eje rector es el síndrome luz roja de las cámaras de televisión, queda oculta del debate público la recuperación a manos del Estado del régimen previsional, que constituye una mejora fundamental para los trabajadores, activos y pasivos. El sistema previsional ha registrado varias modificaciones en su estructura institucional en los últimos quince años y, por lo tanto, en las normativas, en las áreas de control y en su funcionamiento. Por ese motivo es un interesante desafío la tarea de comprensión de la presente etapa, puesto que requiere consolidar su legitimidad social para exorcizar los fantasmas de las AFJP y de la lógica de mercado en el área de la seguridad social.
Analistas y políticos de vertientes ideológicas diversas colaboran en la confusión general al hablar de la “plata de los jubilados”. Para contrarrestar esa adulteración conceptual, merece subrayarse un aspecto central del actual sistema de reparto: la sostenibilidad del régimen de seguridad social depende del crecimiento económico y de su capacidad de generación de empleo registrado. Este es el criterio básico desde el cual luego se deben evaluar las estrategias de inversión del FGS, los niveles de seguridad y rentabilidad de las colocaciones financieras, el grado de cobertura de la protección social y el monto de las prestaciones.
Esta es la base desde donde se necesita avanzar en las consideraciones acerca de la gestión pública de esos recursos. El tipo de organización administrativa para la inversión de los fondos de seguridad social es importante, definiendo espacios de responsabilidad operativa y de control. En el actual régimen, existen un Comité de Administración de Inversiones (Anses y Economía), un Consejo del FGS (funcionarios del gobierno, representantes de jubilados, de trabajadores, de empresas y de bancos) y una Comisión Bicameral con facultades de supervisión. Además, están presentes las instituciones tradicionales, la Sigen y la Auditoría General de la Nación, que ejercen sus atribuciones de control directamente sobre el manejo de los fondos realizados por la Anses. La presencia de otros mecanismos de control (unidad de auditorías internas) y nuevas instancias de gestión en la Anses se suman en lo que constituye un indispensable esquema de regulación política de un área sensible. En ese marco, el sistema previsional no necesita de órganos de control adicional a los creados y ya existente, sino garantizar su pleno funcionamiento. En esos ámbitos tienen participación los sujetos sociales significativos de un régimen de seguridad social. Por ese motivo, la intervención de cada uno de ellos debe colaborar en el necesario sendero para fortalecer la legitimidad del nuevo sistema previsional. Para ello se requiere sobreponerse al clima de desconfianza dominante entre los distintos actores sociales y económicos, a lo que se agrega la escasa cultura política en la consolidación de políticas de Estado en el área económica.
La estatización del régimen de capitalización modificó la lógica de funcionamiento del sistema de seguridad social, mutando conflictos inherentes a la administración privada (negocios espurios entre empresas y bancos en la colocación de acciones, por ejemplo) a los vinculados a la gestión pública de esos recursos. Advertir sobre esas tensiones permitirá un mejor desarrollo del sistema previsional en manos del Estado. Uno de ellos es que, si bien existían comportamientos cartelizados de las doce AFJP, ahora interviene en el mercado un solo gran actor: el Estado a través del Fondo de Garantía de Sustentabilidad. La compraventa de activos financieros y bursátiles por parte del FGS pasó a ser el factor más importante en la plaza de capitales doméstica. Esto plantea el desafío del control sobre los movimientos de recursos de ese fondo y de sus responsables, a la vez que constituye una fabulosa herramienta de política económica, que seduce tanto a funcionarios públicos como a representantes del sector privado. En este último caso, las empresas que querían conseguir financiamiento con la emisión de títulos de deuda, antes tenían que convencer a la docena de gerentes financieros de las AFJP, mientras que ahora esa tarea se concentra en un solo actor de carácter público.
La precisión sobre los criterios de inversión permite brindar un sólido sistema de resguardo al FGS: seguridad, rentabilidad, diversificación de riesgo, dictamen técnico de viabilidad económica. Este fondo se ha convertido en el principal inversor del mercado doméstico, con lo que esto significa para la economía. Esto obliga a que los criterios de inversión del FGS deban ser predeterminados, transparentes y que sean legitimados políticamente, garantizando que los distintos institutos creados controlen su cumplimiento. Más aún cuando en el actual régimen, en línea con la oportuna idea de privilegiar el impacto económico-social, no está presente la obligación de una rentabilidad mínima a obtener con la cartera de inversión, como en el modelo de capitalización.
Otro aspecto relevante es la necesidad de una mayor diversificación de las inversiones. Desde el momento de la estatización, el valor de esa cesta aumentó considerablemente por el alza de los títulos públicos. Como se sabe, las cotizaciones suben y también bajan, y un impacto negativo de la crisis financiera internacional también puede alcanzar al actual esquema de inversión. Uno de los argumentos para abandonar el sistema de AFJP fue por su vulnerabilidad ante fluctuaciones en los mercados de capitales. Esta situación persiste, puesto que gran parte de las inversiones del FGS están colocadas en los mismos productos financieros que tenían las AFJP, enfrentando similar volatilidad en el stock de activos ante vaivenes en los precios.
Varias pruebas tendrá que enfrentar el FGS, al tiempo de ir perfeccionando su funcionamiento. Pero el principal examen de esta experiencia para conseguir legitimidad social y política, eludiendo los arrebatos oportunistas de fuerzas políticas conservadoras de uno y otro lado, se encuentra en cumplir con uno de los objetivos expresados del FGS: “Procurar contribuir, con la aplicación de sus recursos, al desarrollo sustentable de la economía nacional, a los efectos de garantizar el círculo virtuoso entre el crecimiento económico sostenible, el incremento de los recursos destinados al Sistema Previsional y la preservación de los activos del FGS”.
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