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En el actual contexto de incertidumbre respecto de la evolución de la economía mundial y atento a la necesidad de promover y proteger el desarrollo nacional, ante una situación de desaceleración de la actividad económica, la importancia del gasto público es relevante en términos macroeconómicos y sociales, para sostener la demanda efectiva y evitar un deterioro en las condiciones de vida de la población. La sustentabilidad del gasto público, en un marco general en que el financiamiento externo a gran escala no parece una opción ni posible ni deseable, depende fundamentalmente del esfuerzo recaudatorio del Estado. Si se pretende sostener, a los fines de dinamizar la actividad económica, los niveles de consumo logrados y no impactar sobre la situación socioeconómica de los hogares más vulnerables, el sesgo distributivo de la presión fiscal debe ser evidentemente progresivo. El hecho de que la presión fiscal nacional (neta de aportes y contribuciones a la seguridad social) haya crecido un 58 por ciento en los últimos diez años, pasando de un 14,1 por ciento del PBI en 2001 a un 22,2 por ciento del PBI en 2011 y, en menor medida, que el sesgo distributivo del sistema tributario haya pasado de levemente regresivo a levemente progresivo, parecen mostrar un interesante avance en la política del Estado nacional, sin por ello negar los desafíos pendientes, en especial en relación a una mayor progresividad de los impuestos.
Cuando se consideran los datos relativos a la recaudación del conjunto de los gobiernos provinciales, el panorama no es tan positivo. En el último decenio, la presión fiscal del conjunto de provincias (neta de aportes y contribuciones a la seguridad social) se incrementó en un 38 por ciento, al pasar entre 2001 y 2011 de un 3,6 a un 5,0 por ciento del PBI. En igual sentido, el peso de los impuestos directos y progresivos (Inmobiliario y Patentes) en la recaudación tributaria provincial total se redujo un 50 por ciento en el mismo período (de 24,8 a 12,6 por ciento).
Así, entre 1993 y 2010, la recaudación nominal de impuestos nacionales se multiplicó prácticamente por once y la de tributos provinciales por un factor de algo menos que ocho. Con ello, puede apreciarse que el gobierno nacional tuvo mayor capacidad que sus pares provinciales para captar adecuadamente, por medio de los impuestos, una parte del notable incremento del Producto que se ha dado en el período 2003-2010.
- Provincias
Existe una gran heterogeneidad en nuestro país en términos de presión fiscal provincial. Las jurisdicciones de menor recaudación por habitante se encuentran ubicadas en las regiones menos desarrolladas del país (NEA y NOA). A su vez, en 2005, la jurisdicción con mayor presión fiscal (Tucumán), medida como porcentaje del Producto Bruto Geográfico, casi quintuplicaba el valor de la que obtenía un peor resultado (Catamarca). Además, provincias más desarrolladas y ricas como Córdoba y Santa Fe tenían una presión tributaria del 3,65 por ciento y 3,95 por ciento de su PBG, similar a otras con menores niveles de desarrollo económico y social, como Santiago del Estero y Chaco (3,53 por ciento y 3,35 por ciento, respectivamente).
Los tributos provinciales que recaudan casi la totalidad de los recursos son Ingresos Brutos, Inmobiliario (Rural y Urbano), Patentes (de automotores y embarcaciones) y Sellos. Si los agrupamos según su incidencia distributiva, Inmobiliario y Patentes serían progresivos e Ingresos Brutos y Sellos presentarían características regresivas a partir de la posibilidad de ser trasladados a los consumidores.
El peso de los impuestos progresivos a lo largo del período 1984-2010, para el conjunto de provincias, ha sido claramente decreciente, con una fuerte caída en 1986-1987, una recuperación similar en 1988-1989 y un notorio declive desde 2001.
En 1984-1991, uno de cada tres pesos recaudados por los gobiernos de nivel provincial correspondía a impuestos progresivos, en 1992-2002 uno de cada cuatro, en 2003-2006 uno de cada cinco y en 2007-2010 uno de cada siete. Es decir que su participación se redujo en un 60 por ciento.
Puede observarse que en Chaco y Jujuy el peso de los impuestos progresivos se redujo un 70 por ciento entre 1993 y 2006, y en Chubut y Salta, un 50 por ciento. La provincia de Buenos Aires es un caso extremo, dado que en el período citado la importancia de los impuestos progresivos disminuyó un 75 por ciento.
- Provincia de Buenos Aires
Interesa ver especialmente la situación de la provincia de Buenos Aires por su peso en el conjunto del nivel provincial, por la conflictividad aparejada a la moderada reforma impositiva de mayo de este año y por su actual situación de crisis financiera.
Las modificaciones de mayor importancia en la estructura tributaria bonaerense, en las últimas tres décadas, corresponden al período 2003-2010, en que se observa una creciente concentración de la recaudación en torno del Impuesto a los Ingresos Brutos, que ha pasado de representar un 50 por ciento de la recaudación en 1991-2002 a un 75 por ciento en 2010 (si se suma lo recaudado por planes de facilidades de pago, que se imputa como “otros”, el valor treparía a un 80 por ciento del total). Parte de tal incremento ha sido a costa del Impuesto a las Patentes de Automotores, que pasó de explicar un 10 por ciento del total previo a 2002 a dar cuenta de algo menos de un 7 por ciento en la actualidad. Pero la más clara contraparte del avance en la participación de Ingresos Brutos es la fuerte caída en 2006-2008 del Impuesto Inmobiliario (Urbano y Rural) que ha pasado de ser un 16 por ciento de la recaudación en 1992-2002 a menos de un 7 por ciento en 2009-2010.
Según una estimación propia, la recaudación anual efectiva del Impuesto Inmobiliario Rural por hectárea habría sido en 2011 de apenas 30 pesos (un 0,18 por ciento del valor del hecho imponible).
Dado que la alícuota base del impuesto era por entonces del orden del 1 por ciento del valor fiscal de la tierra –de no registrarse evasión en este tributo– e, incluso, contemplando una valuación fiscal equivalente al 50 por ciento de la real, habría sido posible obtener no menos de 80 pesos por hectárea (monto cercano al 0,49 por ciento del valor medio de la tierra rural bonaerense) y habría permitido multiplicar la recaudación del tributo casi por 2,7, logrando de este modo unos 1300 millones de pesos adicionales para el financiamiento de los bienes y servicios públicos provistos por el gobierno bonaerense.
En tal sentido, la reforma de este tributo que ha tenido lugar este año, aunque parcial e insuficiente, obedece a una necesidad de actualización del tributo largamente postergada por los sucesivos gobiernos provinciales, dado que, entre 2003 y 2010, el valor de la tierra rural creció, en la provincia de Buenos Aires, un 50 por ciento más que la recaudación del Inmobiliario Rural.
Cabe también destacar que, mientras que la propiedad inmueble urbana es (más allá de las características fuertemente especulativas de dicho mercado) un bien de uso en el sentido de que no se incorpora al proceso productivo, la tierra rural es básicamente un factor de la producción, es decir un insumo, cuyo valor refleja en forma bastante directa la rentabilidad del sector y por tanto su capacidad de pago.
En cuanto al Impuesto Inmobiliario Rural es llamativa la incapacidad o falta de voluntad política para incrementar su recaudación vía revalúo y/o incrementos en las alícuotas, en línea con el crecimiento registrado en el valor de la tierra agrícola, buen indicador (amén de las acciones especulativas) de las posibilidades de rentabilidad que maneja el sector. El costo político que implicaría enfrentar a un sector tradicionalmente tan poderoso como el de los propietarios rurales de la provincia de Buenos Aires es, sin dudas, una de las razones que pueden explicar el comportamiento demostrado los últimos años por las autoridades provinciales.
Finalmente, cabe considerar las muy importantes reformas técnicas y administrativas (con la creación de ARBA como estandarte) generadas por la provincia de Buenos Aires en los últimos años, en la búsqueda de incrementar su eficacia tributaria, a partir de una mirada de que ésa es la única vía para mejorar la recaudación, y no se ha considerado la modificación del sistema en términos de progresividad elevando significativamente la presión fiscal sobre quienes más tienen. Si se compara la evolución de la recaudación bonaerense a partir de la creación de ARBA, es decir en el período 2008-2010, con respecto a las de otras jurisdicciones de nivel provincial, lo que demuestra es que en el caso bonaerense creció un 49 por ciento cuando en otras jurisdicciones como Santa Fe, Tucumán y San Juan lo hizo en un 66, 59 y 57 por ciento, respectivamente.
Por lo cual, los incrementos relativos en la recaudación de la provincia de Buenos Aires se encuentran en la media de crecimiento del conjunto de las provincias, por lo que, a priori, la creación de ARBA no parece haber producido un impacto particularmente importante en términos de resultado, esto es, en materia de una mayor recaudación, más allá de las espectaculares apariciones mediáticas de sus mentores.
- Regresivos
En definitiva, en los sistemas tributarios provinciales el peso e incidencia de los impuestos progresivos, con la excepción de Entre Ríos, es muy poco significativa y se ha tornado cada vez más regresiva. La reversión del sesgo tributario de la recaudación que se ha verificado (aunque tibiamente) en el Estado nacional encuentra un flagrante contrapunto en la forma en que recauda el conjunto de las provincias. A la luz de los datos presentados, y considerando el actual contexto, la recaudación provincial posee un muy importante potencial de mejora. Las provincias tienen todavía un largo camino por recorrer para contribuir y acompañar de manera efectiva y significativa al sostenimiento de un modelo de desarrollo económico con igualdad social.
* Investigadores-docentes de la Universidad Nacional de General Sarmiento.
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