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Producción: Tomás Lukin
Por Alfredo Iñiguez *
Los cinco fallos de la Corte Suprema a favor de Córdoba, Santa Fe y San Luis obligan a redefinir, de manera urgente, la relación entre el Estado nacional y los provinciales. Si ya existían dificultades en esa relación, ahora se volvieron insostenibles. Si todo quedara tal como lo dejaron los fallos, tres provincias se verían beneficiadas y si se planteara extender los efectos del fallo a las restantes jurisdicciones el perjuicio al sistema previsional sería irreparable.
La solución al conflicto planteado no debe restringirse a procurar una nueva Ley de Coparticipación Federal de Impuestos. Si así se hiciera se seguirán reproduciendo los problemas de antaño. Un abordaje del problema requiere como mínimo remontarse a la Ley de Lanusse de marzo de 1973 dirigida a limitar la capacidad de acción del Gobierno nacional que había sido electo unos días antes. Cuando esa ley caducó se sucedieron cuatro años, durante el gobierno de Alfonsín, en los que la distribución de recursos a las provincias fue totalmente discrecional.
Luego, a fines de 1987 se aprobó la Ley 23.548 con una vigencia prevista de dos años porque, se sabía, era una pésima ley. Sin embargo, con parches sobre parches hechos durante la vigencia del modelo neoliberal, esa legislación rige actualmente. En el medio, la Constitución de 1994 dispuso en una de sus cláusulas transitorias que en un plazo de dos años debía aprobarse una nueva ley que nunca llegó. Fueron tantos los desatinos acumulados en esos años que sería imposible resumirlos en estas líneas y son la principal explicación del porqué no se pudo hasta ahora encontrar la salida al laberinto de la coparticipación.
En esta materia se debe buscar una solución integral que parta de una correcta caracterización del problema a resolver. Para ello, es clave tener en claro dos aspectos. Por un lado, cuáles son las funciones y atribuciones de cada uno de los niveles de gobierno y cómo fue y será su dinámica en el tiempo. Por otro lado, el rol de la relación nación-provincias para tender a morigerar las desigualdades territoriales. La salida neoliberal extrema se desentiende de estos aspectos. La propuesta clásica es la correspondencia fiscal, esto es, que cada nivel de gobierno obtenga los recursos necesarios para llevar a cabo sus responsabilidades. Según esta posición no debería haber coparticipación. Más allá de la imposibilidad fáctica de una propuesta de este tipo, aún si fuera aplicable, sus efectos serían devastadores para la población de las provincias más pobres y sólo se lograría profundizar las desigualdades regionales existentes.
La única salida al laberinto es la concurrencia fiscal, con un amplio abanico de alternativas a contemplar entre las que figuran:
1- Revisión de la irresponsable transferencia a las provincias efectuada durante los años noventa de funciones esenciales, como educación y salud. Una posibilidad sería devolver a la órbita nacional, por ejemplo, la educación terciaria y de formación profesional y los hospitales de alta complejidad (con la creación de nuevos en las provincias más pobres donde fuese necesario).
2- Instrumentación de impuestos nacionales patrimoniales para cumplir la manda constitucional de igualdad territorial, que articulen con los provinciales existentes (inmobiliario y Automotores) mediante un mecanismo de pago a cuenta.
3- Creación de una Red federal de Administraciones tributarias para potenciar y tender a equiparar las capacidades institucionales de cada una de las provincias en la materia.
Recién después de redefinidas éstas y otras cuestiones, se podrá procurar llegar a un acuerdo entre la Nación y los gobiernos subnacionales para disponer de una nueva Ley de Coparticipación, que reconsidere tanto la distribución primaria como la secundaria y contemple los avances logrados en la concurrencia fiscal.
Para alcanzar este objetivo hay que volver a empezar y convendría hacerlo con un minucioso estudio de la distribución de funciones y atribuciones de cada nivel de gobierno y la ponderación de cada uno de ellos. Una tarea ardua y por demás compleja, pero necesaria para lograr la consistencia de la distribución de recursos.
La distribución secundaria (entre las provincias) debe contener tanto un carácter devolutivo como uno redistributivo y deberían ser explícitos. Una de las claves pasa por definir cuánto debe responder a la mera devolución a la jurisdicción de la cual provino la recaudación y cuánto debe ser asignado para que actúe como morigerador de las desigualdades entre provincias.
Una forma de resolver ambos flancos al mismo tiempo sería la utilización de prorrateadores basados en indicadores de demanda de las funciones en cabeza de las provincias. El componente devolutivo surgiría de la demanda efectiva y el redistributivo de la demanda insatisfecha. La ley de coparticipación vigente juega negativamente, porque será utilizada como vara de comparación y los porcentajes allí definidos no siguen ningún criterio más allá de la puja política de los años y días (o noches) previos a su aprobación.
* Economista del Ciepyc-UNLP.
Por Nicolás Dvoskin *
Las recientes resoluciones de la Corte Suprema que impiden la asignación de recursos tributarios coparticipables a la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) ponen seriamente en riesgo muchos de los avances que se lograron en la última década en materia de jubilaciones, asignaciones familiares y políticas públicas en general. Se trata de una medida que no sólo implica una reducción gigantesca de los fondos corrientes de la Anses, sino que además desvaloriza y pone en peligro al principal patrimonio de la misma: el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS).
Para entender mejor de qué se trata conviene, como siempre, volver al pasado. El sistema de seguridad social argentino es deficitario (gasta más dinero del que a él ingresa por canales propios) desde 1967. Este déficit se agudizó en la década del ochenta como consecuencia de la reducción en sus ingresos producto de las caídas de los salarios, el empleo y el trabajo formal. En 1991, durante la primera presidencia de Menem, se creó la Anses, y al año siguiente se resolvió dotar de estabilidad legal a la asignación de recursos tributarios a la seguridad social, la cual, dadas las mermas en los ingresos genuinos, venía creciendo. Es en este marco que se resolvió que el organismo se quede con el 15 por ciento de la masa coparticipable, en la que están incluidos casi todos los impuestos de recaudación nacional, incluyendo IVA y Ganancias, antes del reparto entre Nación y provincias. A esto se sumaron, por fuera de la coparticipación, asignaciones específicas de distintos impuestos.
Claro está, desde fines de los ochenta sectores del establishment venían proponiendo modificaciones al sistema previsional tendientes a imitar la reforma chilena de 1981: abandonar la lógica del reparto administrada por el Estado y adoptar un sistema de capitalización gestionado por empresas privadas. La reforma finalmente sancionada en 1993, que resolvió crear un sistema privado paralelo al estatal, hizo mucho más necesario que antes el auxilio fiscal a la seguridad social: el 80 por ciento de los aportantes se pasaron al régimen de capitalización, pero todos los beneficiarios se quedaron en el Estado. Hacia finales de siglo, luego de una década de destrucción del empleo y del trabajo formal y de un lustro de caída de los salarios reales, los recursos tributarios llegaron a explicar más de la mitad de los fondos de la seguridad social. Mientras tanto, todo ese dinero genuino que había dejado de ingresar a la Anses se acumulaba en las cuentas de las AFJP de diversas maneras: en gran medida títulos públicos –con lo que el dinero de hecho volvía al Estado pero acumulando deuda–, pero también en acciones de empresas privadas.
Con el correr de los 2000 el crecimiento del registro, del empleo y del salario permitió que crezcan los recursos genuinos, y con ello no sólo se verificaron incrementos significativos en los haberes, sino también la posibilidad de incluir, vía moratorias, a más de tres millones de nuevos jubilados. Hacia 2008, cuando se decidió recuperar el control estatal de los fondos –con el voto en contra de los legisladores del PRO– no sólo se recuperaron ingresos corrientes que permitieron, entre otras cosas, lanzar la AUH en 2009 o el Progresar en 2014, sino que la Anses pasó a administrar toda la cartera de activos que estaba en manos de las AFJP, con lo que se conformó el mencionado FGS. Esta cartera no sólo habilita la presencia de directores estatales en las empresas –lo que permite una mayor fiscalización del comportamiento empresarial– sino que da sustento a que la Anses encare otros proyectos de inversión, como por ejemplo el Procrear.
Si la Corte entiende que la Anses debe dejar de recaudar ese 15 por ciento –que explica aproximadamente el 20 por ciento de sus ingresos– y además debe devolver la recaudación de diez años a todas las provincias desmantelando el FGS, correrán serios riesgos todas las políticas de inclusión social que desde el organismo se pudieron implementar en estos años. Subrayemos la palabra inclusión y despleguémosla: de los ancianos, de los niños, de los estudiantes, de quienes quieren tener su casa propia. Todo eso se compromete seriamente.
La coparticipación tiene problemas que deben ser resueltos. Los déficits de las provincias son en gran medida responsabilidad del Estado nacional, sobre todo desde el legado menemista de la descentralización de gastos como salud y educación. Es necesario corregir los desajustes, pero que esto se haga a costa de ancianos, niños y estudiantes no parece ser lo más adecuado.
* Economista y politólogo CEIL-Conicet, UNM y Sociedad de Economía Crítica.
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