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El difundido affaire de la “diplomacia paralela” en la relación de nuestro país con Venezuela pone en debate –más allá de las consideraciones políticas y judiciales del caso– el alcance de la diplomacia tradicional. Lo que los medios y algunos dirigentes políticos denominan “diplomacia paralela” como una forma de operar por fuera de los canales diplomáticos es, antes que una anomalía, una situación frecuente y extendida en la mayoría de los Estados, producto de los innumerables cambios operados en sistema internacional, que superan la capacidad y los procedimientos de la diplomacia tradicional.
En el plano teórico, le corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores el monopolio de la ejecución de la política exterior, en aplicación del principio de unidad de acción exterior. Ahora bien, este principio –adoptado en tiempos en que el Estado-Nación dominaba con exclusividad las relaciones internacionales– encuentra innumerables dificultades para su aplicación práctica. Hoy en día, las relaciones internacionales operan en una multiplicidad de niveles y actores que desborda la capacidad y competencia de los ministerios de Relaciones Exteriores. De igual forma, la agenda internacional incluye una variedad de temas muy específicos que van desde medio ambiente hasta salud y derechos humanos, pasando por finanzas, lavado de dinero, migraciones, crimen organizado o prevención del terrorismo, entre muchos otros. A la vez, la actividad internacional involucra tanto a estados nacionales, como a entidades subnacionales (regiones, provincias, ciudades), ONG, empresas, medios de comunicación, agencias y organismos internacionales.
Esta es una situación que afecta a todos los países, incluso –y sobre todo– a los más desarrollados, con agendas y estructuras administrativas más complejas. Existen infinidad de ejemplos en el mundo de negociaciones por fuera de los canales diplomáticos: Microsoft (por mencionar alguna empresa multinacional), que negocia directamente con gobiernos extranjeros, sin el concurso del Departamento de Estado; el Ministerio de Relaciones Internacionales de Quebec, una provincia canadiense, que firma acuerdos con Francia, sin la participación del Ministerio Federal de Asuntos Exteriores; el rol excluyente que asumió del Ministerio de Salud brasileño en las negociaciones sobre patentes medicinales, sin la participación de Itamaraty, por mencionar algunos.
El papel de las embajadas ha cambiado mucho en los últimos 25 años. Así lo refleja el excelente trabajo de Shaun Riordan, ex diplomático británico, que realiza una sagaz critica a las estructuras diplomáticas tradicionales. “Hace un par de décadas, la comunicación oficial entre países, y gran parte de la no oficial, se canalizaba a través de las embajadas. Esas comunicaciones se limitaban a los asuntos tradicionales de la diplomacia, principalmente los temas políticos y militares, y en menor medida las relaciones comerciales entre los Estados.” Pero en los últimos años los nuevos problemas, las nuevas tecnologías y los nuevos actores redujeron al mínimo la influencia política de las embajadas.
Tradicionalmente, uno de los cometidos clave de un embajador era establecer una relación fluida y personal con las autoridades del país de destino, y a partir de eso convertirse en el principal canal de comunicación y negociación entre ambos Estados. Actualmente, muy pocos embajadores logran establecer un vínculo directo con los líderes gubernamentales que sea mayor al que obtienen los propios ministros y presidentes. La revolución de las comunicaciones y la proliferación de cumbres bilaterales y multilaterales ha permitido que ministros y jefes de Estado mantengan una frecuencia y nivel de contacto inimaginable años atrás. Esta frecuencia y confianza permite que gran parte de los asuntos de alto nivel sean tratados en forma personal por ministros y jefes de Estado, sin el concurso de los diplomáticos, transformando a los embajadores en meros actores de reparto. Esto es válido tanto para EE.UU., Gran Bretaña o Brasil, como para nuestro país.
Esto no significa, de ninguna manera, el fin de la diplomacia ni de los diplomáticos, sino que se abre un fecundo debate sobre el rol y los nuevos desafíos de la diplomacia en el siglo XXI.
* Politólogo - Ex director de Relaciones Internacionales de la ciudad de Buenos Aires.
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