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En las últimas décadas varios estudios han puesto el acento en la necesidad de lograr un disciplinamiento del capital por parte del Estado para construir un proceso de desarrollo sostenido. Disciplinamiento que implica básicamente garantizar que los capitalistas reinviertan el grueso de sus utilidades en el circuito productivo interno y sean sancionados si no cumplen con las metas de desempeño previamente acordadas con el Estado.
Este tema es retomado con énfasis tras la sanción, por amplia mayoría parlamentaria, de la nueva ley que permite recuperar el control estatal sobre el mercado de hidrocarburos y sobre la petrolera más grande del país. La entrevista al economista Gabriel Palma publicada en este suplemento el domingo 6 de mayo y la columna de Alfredo Zaiat en el diario de ese mismo día vuelven a poner el foco en este problema clave de la sociología económica: la relación Estado-empresarios y sus consecuencias para el desarrollo económico.
Dado que varias de las últimas medidas que ha tomado el gobierno de Cristina Fernández muestran la voluntad política de disciplinar al capital para sostener el proceso de desarrollo en ciernes, es necesario abrir el debate sobre la calidad de la intervención estatal, ya que la construcción de capacidades administrativas y financieras, y la necesidad de mantener elevados niveles de autonomía estatal, son elementos fundamentales para poder implementar con éxito esta decisión política.
Como muestran diversos estudios sobre la etapa sustitutiva de importaciones (en especial durante las décadas del 60 y 70), un rasgo característico de esa etapa fue la creciente distancia entre los niveles de intervención económica estatal y la calidad de dicha intervención. O sea, un Estado con cada vez menos capacidades administrativas y financieras asumía cada vez más funciones regulatorias, de producción directa, de promoción, en procura de lograr el desarrollo nacional.
En ese proceso de deterioro de la calidad estatal, los grandes capitalistas cumplieron un papel central, ya que de esa forma garantizaron la traslación de recursos públicos a su favor sin los controles necesarios para procurar el uso socialmente eficiente de los mismos. Esto explica las férreas resistencias de la mayoría del arco empresarial ante cualquier intento de reforma en la administración pública, el persistente discurso antiestatal y la continua colonización de espacios en el entramado burocrático por parte de los capitalistas o sus aliados tecnocráticos, al menos hasta esta década.
¿Qué se entiende por calidad de la intervención estatal? La noción de calidad alude a dos dimensiones fuertemente imbricadas: una interna, vinculada a diversas capacidades administrativas y financieras, y una externa, o relacional, que remite al grado de autonomía que tiene el Estado a la hora de formular, implementar y monitorear las políticas públicas. ¿Por qué están íntimamente relacionadas? Porque difícilmente un Estado sin capacidades administrativas y financieras logre altos niveles de autonomía en su intervención. O sea, no alcanza con que haya voluntad política gubernamental de construir autonomía, es preciso que paralelamente se trabaje en la construcción de capacidades estatales que la sostengan. Ese es el gran desafío, porque un Estado que pretende recuperar su rol de promotor del desarrollo debe contar con diversos recursos, materiales y organizacionales, para ponerlo en práctica.
Los esfuerzos por mejorar las capacidades financieras son evidentes; basta observar la favorable evolución de la recaudación impositiva en la última década y las energías puestas en elevar a grados de eficiencia inusitados el accionar de la AFIP. Pero aún queda mucho por hacer en materia de capacidades administrativas. No es sencillo, pero es necesario intentarlo.
Las capacidades administrativas remiten a las características de la estructura organizativa del sector público, a las normas y procedimientos que rigen a la burocracia (criterios de selección, expectativas de carrera, normas profesionales, salarios) y a la idoneidad de los funcionarios públicos para desempeñar su función. Cuanto más coherentes sean los criterios organizacionales y más meritocráticas las pautas de selección y promoción del personal, mayores serán los niveles de cohesión interna de la burocracia, mayor su identidad corporativa, y menor el riesgo de colusión con el sector privado, reforzando así la autonomía estatal.
A su vez, las capacidades administrativas permiten mejorar los niveles de racionalidad estratégica de la acción estatal. La existencia de reglas precisas y estandarizadas, la clara distribución de las funciones, y la delimitación de los flujos de información y decisión entre subunidades administrativas, permite coordinar y dotar de coherencia global a la intervención estatal. En suma, capacidad para organizar los recursos disponibles en el interior de cada agencia y coherencia entre las distintas agencias elevan la calidad de la intervención estatal, tanto en su dimensión interna como en la relacional.
En esta nueva etapa es fundamental no repetir los errores del pasado. Si se acepta la necesidad de que el Estado lidere el proceso de desarrollo económico, es imperioso elevar la calidad de la intervención estatal en todos sus aspectos
* Coordinadora de la Maestría en Sociología Económica del IdaesUnsam. Investigadora Conicet.
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