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Los problemas en el sector externo han condicionado el desarrollo de la economía argentina desde el comienzo del modelo de sustitución de importaciones. Si bien en la última dictadura militar y la década del ’90 el endeudamiento externo permitió postergar el estrangulamiento en el balance de pagos, la amortización de la deuda, los intereses pagados y la fuga de divisas terminaron agravando el problema.
A partir de 2002 se dio una mejora en el sector externo asociada a una inicial contracción de las importaciones a raíz del desenlace de la crisis de la convertibilidad (recesión y devaluación), la reversión de los términos de intercambio y la disminución del grado de endeudamiento tras el default y la posterior renegociación de la deuda externa. Esta situación de holgura se extendió varios años y abonó la idea de que los cuellos de botella en el sector externo se habían superado. Pero la incesante disminución de las reservas internacionales que ha venido sufriendo la economía local y la devaluación reciente han puesto nuevamente la cuestión en el centro de la escena.
Si bien en la actual coyuntura existen problemas de iliquidez que terminaron “forzando” medidas que hasta hace poco tiempo el Gobierno quiso evitar (devaluación, suba de la tasa de interés, recorte de subsidios), existen problemas de insolvencia que remiten a cuestiones estructurales que no fueron resueltas e impiden la consolidación de un sendero de desarrollo.
El déficit comercial predominante en la convertibilidad fue revertido a partir de 2002, dando lugar a un superávit holgado que viabilizó la política de desendeudamiento y una importante acumulación de reservas hasta 2010. La magnitud del superávit comercial fue decisiva para el resultado general de la cuenta corriente y, dada la importancia que adquirió la misma en la posconvertibilidad, para todo el balance de pagos. Es por ello que su disminución en los últimos años (en 2013 fue de apenas 1700 millones de dólares) derivó en una caída de las reservas, que entre 2011 y 2013 fue de más de 21.000 millones de dólares, según datos del BCRA.
El menor superávit comercial obedeció a un incremento de las importaciones superior a las exportaciones. La desaceleración en la evolución de las exportaciones encuentra varias causas: la parcial retracción y/o desaceleración de los precios de los principales commodities, una menor demanda externa por parte de algunos de los socios comerciales (especialmente Brasil), la menor competitividad derivada del incremento de los costos reales en dólares y la lenta expansión de la frontera agrícola en las actuales condiciones técnicas.
En cuanto a las importaciones, desde 2003 crecieron muy fuertemente por efecto de los legados del neoliberalismo en materia de estructura industrial, el escaso avance en la sustitución de importaciones, la “sustitución inversa” alentada por diferentes vías y el elevado componente importado de muchas de las ramas que lideraron el crecimiento. A esto habría que agregar las cuantiosas importaciones realizadas por la restricción energética.
La virtual desaparición del superávit comercial el año pasado derivó en un déficit pronunciado en cuenta corriente (13.300 millones de dólares), el cual no se compensó por la cuenta capital pese a la imposición de severos límites a la compra de divisas en 2012. Si bien estas medidas permitieron controlar la fuga de capitales y evitar un déficit mayor, tuvieron consecuencias “no deseadas”, como la aparición de un mercado de divisas paralelo y, con ello, mayores expectativas de devaluación que desincentivaron el ingreso de divisas por los canales oficiales. La contracción y desaparición del superávit de cuenta corriente y la inexistencia de un flujo de capitales compensatorio obligaron a sacrificar reservas para sostener la actividad económica.
Por acciones y omisiones estatales en diversos frentes y el perfil de los sectores dominantes, en la posconvertibilidad no se revirtió el cuadro histórico de dependencia tecnológica de la industria argentina. Esto se expresa en el déficit comercial estructural de gran parte de las industrias (sobre todo las de mayor densidad tecnológica), con la salvedad de unas pocas vinculadas con las ventajas comparativas del país y controladas por un puñado de grandes firmas.
A la persistencia de una matriz productiva heterogénea y desequilibrada y la crisis energética se le suman dos elementos que también presionan sobre las cuentas externas: el nivel aún relevante de endeudamiento externo y el gran peso que adquirió el capital extranjero en las últimas dos décadas. Si bien la incidencia del primer elemento es menor que en etapas previas, el año próximo deben afrontarse vencimientos importantes. Pero el elemento que más contribuyó a agudizar las transferencias de rentas al exterior fue la creciente remisión de utilidades por parte de las filiales de transnacionales, así como los pagos de regalías, honorarios e intereses.
Si bien el ingreso de divisas por inversión extranjera directa (IED) puede contribuir a corto plazo a aliviar las tensiones en el sector externo, a mediano y largo plazo tiende a agravar los problemas en la medida en que las filiales remiten sus utilidades y realizan variadas transferencias al exterior. Marcelo Diamand sostenía que la IED era un “paliativo transitorio” en tanto las inversiones no fueran a sectores que produjeran y/o ahorraran divisas. Distintas investigaciones recientes muestran cómo la IED hacia América del Sur y Argentina no se orientó mayormente a rubros que permitan una importante sustitución de importaciones ni a promover las exportaciones no tradicionales, sino a actividades extractivas, relacionadas con la explotación de recursos naturales o bien orientadas a servicios o bienes de consumo para el mercado interno con baja integración nacional. A estos factores se les adicionan otros que en la coyuntura exacerban la remisión, como la necesidad de las transnacionales de remitir ganancias a sus casas matrices ante la crisis económica en sus países de origen.
No sólo el capital extranjero contribuye a la salida de divisas, sino que también los grupos económicos locales agravaron los problemas en el sector externo vía la fuga de capitales. Si bien la desconfianza en la moneda nacional y la opción por el ahorro en moneda extranjera es un fenómeno difundido en el mundo empresarial y en amplias capas de los sectores medios y altos, los propietarios de los grupos económicos asumieron un rol destacado en la formación de activos externos en la posconvertibilidad (como lo tuvieron en 1976-2001). La información al respecto es escasa y fragmentaria, pero puede afirmarse que los grandes empresarios locales explican una proporción considerable de la fuga de capitales que se dio entre 2008 y 2011. De los datos que constan en el libro Economía a contramano, de Alfredo Zaiat, surge que entre los principales compradores de divisas figuran varias grandes compañías (o sus directivos) que se expandieron fuertemente tras la “salida devaluatoria” de la convertibilidad.
En la discusión actual sobre las dificultades en el frente externo han predominado visiones (no excluyentes) que apuntan a sortear los problemas de iliquidez. En cambio, se ha prestado poca atención a los problemas de insolvencia, tarea imprescindible si se busca superar de modo sustentable la restricción externa.
Volver a endeudarse en el exterior es una de las alternativas planteadas desde diversos ámbitos y pertenencias ideológicas, tanto ortodoxas como heterodoxas. Pero a menos que se destine a financiar obras que permitan un ahorro de divisas, el endeudamiento externo en países como la Argentina sólo puede funcionar como un alivio a corto plazo, ya que a largo plazo las divisas que egresan siempre terminan superando a las que ingresan.
En rigor se trata de un círculo vicioso: la deuda externa obliga al pago de intereses en moneda extranjera que, si no pueden ser cubiertos con un superávit en cuenta corriente, deben ser financiados con nueva deuda, que a su vez genera nuevos intereses, lo cual suele terminar en algún tipo de reestructuración de la deuda y/o un gran ajuste interno.
También se promueve la IED como forma de superar el estrangulamiento externo. Pero sin una clara direccionalidad de la misma hacia actividades sustitutivas y/o de fomento a exportaciones no tradicionales, los problemas del sector externo se terminan agravando por la recurrente remisión de utilidades y otras transferencias.
La adopción de políticas monetarias y fiscales contractivas también encuentra un límite estrecho. Un aumento de la tasa de interés puede quitar presión sobre el dólar de forma directa al otorgar una opción de ahorro en pesos y eventualmente atraer capitales especulativos del exterior. La suba de la tasa actúa de manera indirecta al enfriar la economía encareciendo el crédito a la producción y el consumo. Pero justamente esta última es su mayor debilidad, ya que los efectos contractivos, además de tener consecuencias negativas en términos distributivos, impiden la consolidación de un proceso de crecimiento a largo plazo. Así, no se trata de ninguna superación de la restricción externa sino justamente de su consumación. Una reducción del gasto público también tiene efectos sobre el sector externo por la vía recesiva, con el agravante de afectar la capacidad productiva del país a futuro por la desinversión en infraestructura.
La devaluación fue el instrumento más utilizado ante el estrangulamiento del balance de pagos durante el período sustitutivo y la principal medida que logró detener la sangría de reservas a comienzos de 2014. Esta medida implica una modificación de los precios relativos y una traslación de ingresos desde aquellos que tienen ingresos fijos, como los asalariados, hacia los productores de bienes transables, especialmente los exportadores. Además, la devaluación no conlleva automáticamente un incremento significativo de las exportaciones, aunque puede contribuir a incrementar los saldos exportables. Tampoco hay evidencias de que una modificación del tipo de cambio genere por sí misma una efectiva sustitución de importaciones. Es por ello que la devaluación tiende a restablecer el equilibrio externo no por la vía sustitutiva ni exportadora, sino por la retracción del nivel de actividad que surge a raíz de la caída del ingreso. Así, la devaluación puede modificar los precios relativos pero no resolver los déficit de competitividad de nuestra industria, y es poco factible que se pueda mantener un “dólar alto” a largo plazo con una estructura productiva y social como la argentina.
Las medidas mencionadas pueden servir para sortear problemas de iliquidez, pero no alcanzan para resolver los problemas de insolvencia que presenta la Argentina en su sector externo. La conjunción virtuosa que se dio en los primeros años de kirchnerismo entre crecimiento acelerado, elevada rentabilidad empresaria y mejora en el empleo e ingresos de los trabajadores fue posible fundamentalmente por las condiciones macroeconómicas y políticas que imperaron tras la crisis y salida de la convertibilidad, situación que se modificó en los últimos años.
Los intereses complementarios entre trabajadores y burguesía industrial terminan cuando la situación económica se recupera de tal manera que se acerca al pleno empleo de los recursos. Es allí cuando recrudece el tradicional conflicto entre capital y trabajo, dado que se agotan las condiciones que hicieron posible esa “situación de todos ganan” que impulsó tanto la rentabilidad empresaria como los ingresos de los trabajadores, dando paso a diversas modalidades de ajuste, con mayor o menor celeridad e intensidad.
El kirchnerismo ha tratado de evitar tales ajustes tomando algunas medidas heterodoxas como los controles a las importaciones y a la compra de divisas, pero las mismas sólo han logrado dilatar parcialmente el desenlace mientras se iban acumulando tensiones cada vez mayores.
En el presente, el gran dilema del Gobierno es que la política de ajuste atenta contra la forma de construcción política que adoptó, pero los tiempos económicos no parecen alcanzar como para dejar la tarea en manos de una futura administración.
La alternativa al ajuste es el cambio estructural, pero por los intereses en juego el mismo no provendrá de la mano de la actual burguesía nacional ni del capital extranjero, sino de aquellos actores interesados en otro tipo de reindustrialización
* Investigadores del Conicet.
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