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Las promesas de campa帽a se multiplicar谩n durante el a帽o electoral. La mayor铆a de los candidatos opositores proponen mantener las prestaciones sociales implementadas durante el kirchnerismo (movilidad jubilatoria, Asignaci贸n Universal por Hijo, plan Progresar, plan Conectar Igualdad) y reducir la presi贸n fiscal. En ese marco, esa dirigencia pol铆tica promueve la eliminaci贸n/reducci贸n de derechos de exportaci贸n y del impuesto a los ingresos de los asalariados. La recaudaci贸n aproximada por esos 铆tem alcanz贸 los 84.000 y 60.000 millones de pesos en 2014, respectivamente. La pregunta es 驴c贸mo se financiar铆a el gasto social ante esa poda de ingresos fiscales?
La respuesta suele ser el silencio o, en el mejor de los casos, esbozos de reformas impositivas que sobreestiman la capacidad recaudatoria de las fuentes alternativas propuestas. El cobro del Impuesto a las Ganancias de magistrados y empleados del Poder Judicial es un cl谩sico ejemplo. La eliminaci贸n del beneficio no depende de ninguna reforma legislativa. La Ley 24631/96 derog贸 las exenciones que beneficiaban a magistrados y funcionarios del Poder Judicial. Sin embargo, la Corte Suprema emiti贸 la acordada 20/96 declarando inaplicable esa decisi贸n legislativa. La derogaci贸n de esa acordada implicar铆a un soplo de aire fresco en materia de equidad tributaria. Sin perjuicio de eso, los ingresos al fisco ser铆an 铆nfimos en relaci贸n con el resto de los tributos que se promete suprimir.
Algo similar ocurrir铆a con la implementaci贸n del impuesto a la herencia. Los especialistas estiman que su potencial aporte recaudatorio rondar铆a entre 0,20 y 0,50 por ciento del PIB. Eso no implica desmerecer su importancia como herramienta para moderar la reproducci贸n de las desigualdades sociales intergeneracionales. Lo que est谩 claro es que no compensar铆a el bache fiscal provocado por la supresi贸n de retenciones e impuestos a los salarios m谩s elevados.
En esa l铆nea, el an谩lisis de los 鈥済astos tributarios鈥 es una tarea relevante para identificar fuentes de recursos alternativas. Ese concepto tiene su origen en Estados Unidos y Alemania en la d茅cada del sesenta. El entonces secretario adjunto del Tesoro norteamericano, Stanley Surrey, incluy贸 por primera vez en 1968 un cap铆tulo sobre gastos tributarios en el presupuesto de su pa铆s. La medici贸n se generaliz贸 en la mayor铆a de las naciones desarrolladas a partir de la d茅cada del ochenta.
El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) define los gastos tributarios como los recursos que deja de percibir el Estado por la existencia de incentivos o beneficios que reducen la carga que enfrentan determinados contribuyentes en relaci贸n con un sistema tributario de referencia. Ese tratamiento impositivo especial comprende las exclusiones (hechos no gravados), exenciones, deducciones de la base imponible, reintegros y al铆cuotas reducidas para determinadas actividades o zonas geogr谩ficas espec铆ficas. Por otro lado, los gastos tributarios no incluyen los diferimientos en el pago de impuestos (porque la p茅rdida de recaudaci贸n es compensada en a帽os posteriores) ni las deducciones generales del Impuesto a las Ganancias (m铆nimo no imponible, cargas de familia, aportes a obras sociales, aportes jubilatorios).
驴El nivel de gastos tributarios de la Argentina est谩 en l铆nea con lo que ocurre en otros pa铆ses latino-americanos? La Direcci贸n de Estudios e Investigaciones Tributarias del CIAT elabor贸 una base de datos regional. El 煤ltimo informe, correspondiente al 2012, muestra un panorama muy heterog茅neo: pa铆ses que superan el 6 por ciento del PIB (Guatemala, Honduras, Uruguay), entre el 4 y 6 por ciento (Chile, Costa Rica, Ecuador, Rep煤blica Dominicana), entre el 2 y 4 por ciento (Argentina, Brasil, Colombia, El Salvador, M茅xico, Panam谩).
El investigador del CIAT Miguel Pecho Trigueros se帽ala en Gastos tributarios en Am茅rica Latina: 2008-2012 que 鈥渓uego de haberse situado en 4,11 por ciento del PIB entre 2008 y 2010, el gasto tributario promedio de Am茅rica latina se increment贸 en 2011 y 2012 hasta el 4,64 por ciento. Los pa铆ses que muestran un mayor crecimiento en estos a帽os fueron Argentina, Brasil, Ecuador y Uruguay. Los resultados reflejan el impacto de diversos incentivos introducidos para promover las industrias en Argentina y Ecuador, el impacto de los incentivos introducidos en Brasil en el marco del Mundial de F煤tbol y los Juegos Ol铆mpicos y el impacto en Uruguay de beneficios creados producto de la introducci贸n del Impuesto a la Renta a las personas f铆sicas鈥. El porcentaje de la Argentina en relaci贸n con el PIB (2,59 por ciento) es muy inferior al promedio regional (4,60 por ciento). Adem谩s, el porcentaje de gastos tributarios sobre el total de la recaudaci贸n global de la Argentina (11,1 por ciento) es el menor de Am茅rica latina. El promedio regional alcanza el 33,6 por ciento en un ranking encabezado por Guatemala (79,3 por ciento) y M茅xico (45,2 por ciento).
La Direcci贸n Nacional de Investigaciones y An谩lisis Fiscal, organismo dependiente de la Secretar铆a de Hacienda del Ministerio de Econom铆a, estima todos los a帽os el quantum de los gastos tributarios de la Argentina. Para el 2015, el presupuesto argentino proyecta un monto equivalente a 2,86 por ciento del PIB y al 9,6 por ciento de la recaudaci贸n de impuestos nacionales y contribuciones a la seguridad social. De ellos, 113.488 millones de pesos corresponden a tratamientos especiales establecidos en las leyes de los respectivos impuestos y 30.279 millones de pesos a beneficios otorgados en los diversos reg铆menes de promoci贸n econ贸mica. El 47 por ciento de la recaudaci贸n resignada corresponde al IVA, el 24 por ciento a Ganancias y el resto a contribuciones sociales, combustibles, impuestos internos, comercio exterior y bienes personales.
En el IVA, las principales p茅rdidas recaudatorias se producen por las al铆cuotas reducidas en la comercializaci贸n de carnes vacunas, frutas, legumbres y hortalizas (14.325,3 millones de pesos anuales) y por exenciones a los servicios m茅dicos a obras sociales (7050,1 millones), medicamentos (2207), servicios educativos (5509,3 ) y asociaciones deportivas y espect谩culos deportivos amateurs (7296,1 millones de pesos).
En el Impuesto a las Ganancias, los 铆tem m谩s relevantes son las exenciones a los intereses de dep贸sitos en entidades financieras de personas f铆sicas (12.348,9 millones de pesos), las 鈥済anancias鈥 no gravadas de asociaciones civiles, fundaciones, mutuales y cooperativas (9980,7), los intereses de t铆tulos p煤blicos (3636,3) y la exenci贸n a magistrados y funcionarios de los poderes judiciales nacional y provinciales (2991,4). En el caso de los reg铆menes promocionales, los gastos tributarios m谩s importantes son los derivados de la aplicaci贸n de la Ley 19.640, de promoci贸n econ贸mica de Tierra del Fuego, que concentra el 77 por ciento del total.
@diegorubinzal
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