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Más allá del valor estratégico en términos geopolíticos, el convenio con China recientemente aprobado por el Congreso contribuirá a atemperar los desequilibrios comerciales entre ambos países, a aliviar la escasez de divisas y a otorgar financiamiento para obras de inversión en infraestructura claves para el desarrollo de la economía argentina en el largo plazo. De forma paralela, y sujeto fundamentalmente a las características de los convenios específicos que se acuerden bajo el paraguas del convenio general y a la forma en que se implementen, puede fomentar la transferencia de tecnología y conocimiento y la promoción de la producción local en sectores ciencia-intensivos.
La aprobación del convenio debe ser concebida en un contexto que muestra entre sus principales rasgos: la necesidad creciente de China –hoy la segunda economía más grande a nivel mundial, además del país de mayor población– de garantizarse el suministro necesario de materias primas e insumos ante el fuerte aumento de sus niveles de consumo interno –cuestión que ha llevado a suscribir este tipo de acuerdos con varias naciones–; el fortalecimiento de Argentina en las relaciones y su potencial alineamiento con el bloque Brics (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) ante los cambios en el orden internacional actual; y la manifestación en Argentina de sus problemas estructurales con la agudización de la restricción externa como limitante al crecimiento y que tiene de trasfondo un marcado y progresivo desequilibrio en el comercio bilateral con el país asiático.
Ante algunas críticas que ponen el foco en los riegos de reproducir y consolidar la reprimarización de la estructura de la economía argentina, debe destacarse que en ausencia del convenio la relación comercial bilateral no sólo ha mostrado una fuerte tendencia al desequilibrio (con un déficit creciente desde el 2008), sino que ha reproducido un perfil de inserción externa de Argentina basado en las ventas de productos primarios y sus derivados (básicamente del complejo sojero) y la importación de maquinaria y otros bienes de mayor sofisticación tecnológica (con un desplazamiento de la importancia de Brasil como origen). Es en este contexto que deben ser evaluadas las posibles implicancias del reciente convenio.
El acuerdo permitirá la obtención de financiamiento (de carácter concesional) bajo mejores condiciones (tasas y plazos) que en los mercados de crédito internacionales para la realización de importantes obras de infraestructura con un horizonte de 5 años y sin condicionalidades sobre la política económica. Las áreas prioritarias explicitadas incluyen: energía, telecomunicaciones, transporte terrestre e infraestructura portuaria. En particular, esto se traducirá por lo pronto en mejoras en el transporte ferroviario de cargas, la construcción de dos represas hidroeléctricas en Santa Cruz y de una cuarta central nuclear.
Si bien el convenio abre la posibilidad de otorgar las obras mediante adjudicación directa, cuestión que ha sido criticada por evitar la licitación (aunque el art. 5 aclara en “condiciones ventajosas de calidad y precio”) y atentar así contra proveedores privados domésticos, el hecho de que sea un convenio entre Estados Nacionales (cuya autoridad de aplicación en Argentina es el Ministerio de Economía) permitirá direccionar los proyectos de inversión para garantizar la intervención de actores con mayor propensión a invertir en Investigación y Desarrollo (I&D) y promover proveedores locales de tecnología.
La posibilidad de lograr este avance dependerá de:
1. la existencia de empresas locales con capacidades tecnológicas, como las empresas estatales Invap o Nucleoeléctrica Argentina en los campos nuclear y aeroespacial, y sus articulaciones con la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) y la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (Conae);
2. la capacidad del Estado nacional de negociar acuerdos de transferencia de tecnología en aquellos sectores que no se cuenta con dichas capacidades después del desmantelamiento de la industria nacional (transporte ferroviario e infraestructura portuaria). De la letra del acuerdo marco surge que el gobierno argentino tiene la potestad de promover la asociación de empresas chinas y argentinas, favoreciendo la transferencia de tecnología y el empleo a nivel local. Para que esto se transforme en realidad son cruciales las formas que tomen la construcción del entramado local empresario y las alianzas entre las empresas de ambos países. Este es el aspecto que está en disputa en el seno de ciertas asociaciones empresarias porque hace a la discusión del poder económico en Argentina: si la articulación con China se hace desde los grandes grupos contratistas del Estado o desde un nuevo entramado de empresas locales a través del Estado y las cámaras representativas del empresariado pyme.
En materia de inversión industrial, se sostiene expresamente la prioridad de sectores con potencial de exportación al mercado chino. Desde el punto de vista argentino esto permitirá corregir los desbalances comerciales y desde el punto de la economía asiática garantizar el aprovisionamiento de los productos básicos necesarios. De esta manera, la relajación de la restricción externa vendría acompañada de una posible retroalimentación del perfil de inserción internacional de Argentina. No obstante, esto debe ser matizado ya que por una parte esta retroalimentación ha marcado las relaciones comerciales con China en ausencia del convenio. Y por otra parte, la injerencia del Estado nacional (y en particular su autoridad ejecutora) puede priorizar la inversión en I&D y los eslabonamientos con proveedores locales de tecnología, lo cual abre nuevas potencialidades vis a vis el comportamiento de los grandes grupos locales. De hecho, buena parte de las críticas que se han manifestado desde las organizaciones empresariales por los riesgos del acuerdo, pierden solidez ante el comportamiento histórico de los grandes grupos locales. Este comportamiento se ha caracterizado por una baja propensión a invertir en I&D o desarrollar proveedores locales de tecnología, y por no privilegiar el contenido nacional de los equipamientos.
No debe perderse de vista que lo votado por el Congreso Nacional consiste en un acuerdo marco. Por ende, los beneficios del convenio dependerán en buena medida de la naturaleza de los convenios específicos que se lleven a cabo a futuro. Estos deberán: garantizar mecanismos de transferencia y acceso a nuevas tecnologías (como nuclear y espacial), que complementen y no reemplacen nuestras capacidades tecnológicas domésticas, fomentar la participación de empresas nacionales en la provisión de equipamientos e insumos, y aprovechar los efectos de la compra estatal para direccionar las inversiones hacia sectores y actores claves de la trama productiva local.
El desafío para el Estado argentino es articular un sistema nacional de innovación con proveedores de tecnología local a partir de la protección de las pymes metalmecánicas e intensivas en tecnología a partir de ciertos núcleos dinamizadores como lo han sido la CNEA, Invap y Nucleoeléctrica Argentina. Este camino, que cuestiona el comando de los grandes proyectos por los grupos locales asociados a intereses de las potencias dominantes, es el que está en disputa. La continuidad o marcha atrás del mismo dependerá de la posición que asuma el próximo gobierno en los acuerdos específicos en defensa de la tecnología nacional
* Investigador del Ciepyc, Fpycs (UNLP). Becario doctoral CEUR-Conicet.
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