Difícil rompecabeza

A raíz del reciente fallo de la Corte Suprema –que estableció la restitución inmediata del 15 por ciento de la coparticipación provincial para beneficio de manera directa de Santa Fe, San Luis y Córdoba–, ha vuelto al centro de la escena el debate sobre el federalismo fiscal y las críticas al excesivo centralismo en la administraciónde recursos durante el kirchnerismo. En este escenario, vale la pena realizar un repaso sobre lo sucedido en los últimos 12 años, con la finalidad de discernir intereses particulares de las provincias y repensar al federalismo en sentido amplio, y no sólo fiscal.

1 El crecimiento sostenido en los últimos 12 años generó una recaudación tributaria record con un alto nivel recaudatorio en el orden provincial e ingentes montos coparticipables. Sin embargo, los tributos que presentaron un mayor crecimiento en esta etapa no son coparticipables o se coparticipan sólo parcialmente (como los derechos de exportación y el impuesto a los débitos y créditos bancarios, que pasaron de representar el 10,2 por ciento de los recursos tributarios totales en 2001 al 15,5 por ciento en 2014, llegando incluso al 19,8 por ciento en 2009). Por el contrario, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y a las Ganancias tuvieron una evolución inversa: mientras en 2001 explicaban el 55,9 por ciento de los ingresos tributarios totales, en 2014 representaron el 47,2 por ciento del total recaudado según Iaraf.

¿Por qué razón no disminuyó la coparticipación a las provincias si se redujo el peso en la recaudación de los principales impuestos coparticipables?

Esto tiene que ver con el mayor crecimiento, en términos relativos, de las transferencias específicas por “leyes especiales” respecto de los recursos coparticipados por ley. Al observar la composición al interior de lo coparticipado (coparticipación efectiva), en 2004 las leyes especiales sólo representaban el 26,7 por ciento del total transferido a las provincias, en 2010 crecieron al 31 por ciento y en 2014 se mantuvieron en el 30,6 por ciento. Es decir, lo transferido en concepto de leyes especiales creció 4 puntos durante el kirchnerismo, por encima de la coparticipación por ley (que se redujo de 73,3 por ciento en 2004 al 69,4 por ciento en 2014).

2 Entre las leyes especiales, la creación del Fondo de Desendeudamiento ha significado un alivio fiscal de suma importancia para los gobiernos provinciales involucrados, tanto por la vía de una reducción del stock de deuda, como producto de una baja en el peso de los vencimientos a través de su reprogramación.

3 Otro ejemplo es el Fondo Federal Solidario (FFS), creado por medio del Decreto 206/09, tras la no aprobación por parte del Congreso de la Resolución 125. Este fondo distribuye, de manera automática, un 30 por ciento de las retenciones a la soja y sus derivados. Esto significó un incremento en las transferencias automáticas a provincias de 3,9 por ciento en 2009 y, a su vez, un aumento de un 1 por ciento de la participación de las mismas sobre la recaudación nacional neta de la Seguridad Social.

López Accotto y otros (UNGS) indican que para el período 20032013, mejoró la relación entre los gastos de capital y los gastos totales en NOA y NEA a partir del FFS. En el promedio nacional, el FFS financió en 2013, cerca del 15 por ciento de la inversión pública municipal. En el NEA significó el 25 por ciento y en el NOA el 32 por ciento.

4 A través de la reivindicación del federalismo, suele exigirse más aportes desde la Nación hacia las provincias, pero se evade la discusión sobre el importante rol recaudatorio de las mismas (fundamentales en términos de progresividad, como el inmobiliario rural y el inmobiliario urbano). Según un informe de la FCE de la UNC, “el ISIB (Impuesto a los Ingresos Brutos) aportaba alrededor del 57 por ciento de la recaudación tributaria provincial total en 2001 e incrementó su participación en 19 puntos para el 2011. En sentido opuesto, se comportaron los impuestos Inmobiliario (cedió 10 puntos), Automotor (cedió 3 puntos) y Otros tributos”. La fuente de financiamiento centrada en la Nación concentró en este nivel las disputas por el aumento de la presión fiscal y progresividad tributaria (fundamentalmente asentada en las retenciones) evitándoles a las provincias los costos políticos de tales medidas, que pudieron gestionar sin necesidad de brindar disputas por incrementar la progresividad o la presión fiscal.

5 El reclamo a la administración nacional oculta también el manejo de las arcas públicas provinciales. El caso paradigmático es el de la provincia de Córdoba. El reclamo sobre los fondos correspondientes a la transferencia de la Caja Provincial de jubilación (cuya armonización con Nación no se concretó pero fue acordada la financiación del déficit en el Compromiso Federalde 1999), deja a un lado algunos datos relevantes: la Caja Provincial, que representa solo el 18 por ciento de los jubilados cordobeses, abona jubilaciones cuatro veces más elevadas que las percibidas por el resto de los jubilados cordobeses (el 82 por ciento restante), y tenía, hacia el 2011, el 75 por ciento del déficit generado por el 20 por ciento de los haberes jubilatorios (mostrando gran disparidad interna entre haberes), con inexistencia de topes en haberes para Magistrados y funcionarios del Poder Judicial y para el resto, topes más elevados que los aplicados en Nación. Incluso con alícuotas de aportes más elevadas (unos 5 puntos por encima del régimen nacional), la Caja es deficitaria y el objetivo es que ellos sea cubierto por Nación.

6 La centralización en el manejo de fondos de la recaudación permitió además durante el kirchnerismo el impulso de políticas de inclusión de la administración centralizada. Un ejemplo ha sido la AUH, política que marcó un piso de derechos para toda la Argentina, habilitando a provincias y municipios a gobernar sobre una base de distribución nacional. Si quedara en manos de los distritos, solo podrían encarar ese gasto algunas provincias que cuenten con recursos suficientes, ampliando todavía más las diferencias entre provincias.

Estos apuntes son útiles para los debates que se aproximan en torno a la Coparticipación Federal, donde suele hacerse hincapié en el centralismo y la arbitrariedad de Nación sin poner sobre la mesa la necesidad de reformar con mayor progresividad el sistema tributario en los tres niveles del Estado. En este marco, es preciso centrar la discusión en los proyectos de desarrollo regionales y no sólo en el debate liberal de los recursos, reducido a cuanto aporta cada provincia y a cuanto recibe.

* Centro de Economía Política Argentina (CEPA).

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