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La Real Academia Española define el prefijo “sub” como aquel que denota que algo está “debajo de” o “detrás de” y los ejemplos sobre el particular son por demás elocuentes: subsistema, submarino, subterráneo. A la hora de indagar sobre el concepto subnacional aparecido en los últimos años en los estudios referidos al Estado y la administración pública –y especialmente en los estudios sobre federalismo–, la única definición que se ofrece proviene de ese escenario lingüístico ecléctico y discepoleano que nos reúne a todos como enciclopedistas vocacionales. Wikipedia dice que subnacional es, junto con otros, un término genérico para designar las entidades políticas que funcionan como demarcaciones o divisiones del territorio de cada Estado, realizadas con carácter formal para su organización territorial, y las instituciones que las administran.
Al no existir un concepto que reúna en sí mismo toda la variedad de unidades estatales regionales, provinciales, departamentales, municipales –en todas modalidades– y comunales; y al existir simultáneamente la necesidad de hablar en algunos casos de todos ellos al mismo tiempo, se buscó aquel término que resultara familiar a la vez que “natural”. “Naturalmente”, las provincias como los municipios se ubican “detrás de” y “debajo de” la Nación. “Naturalmente”, las provincias o los estados confederados son asimilables a los municipios y a las unidades comunales.
Si las jurisdicciones participan de un juego de cajas chinas, habría cierta lógica en el término. Sin embargo, ni en el juego de cajas chinas ni en el de las matrioskas rusas, las cajas o muñecas de menor tamaño son “subcajas” o “submuñecas”. Son unidades autónomas, sistemas enteros, y así participan del juego de encajes.
En el caso de nuestro país y otros estados confederados del continente, el problema semántico se agrava: las provincias son preexistentes a la Nación y le dieron origen, por lo que son unidades que hacen a la noción misma de Nación sin ser ni su consecuencia ni su producto (o subproducto, siguiendo con la lógica del prefijo).
En la Argentina particularmente, y tomando como referencia la relación histórica entre la Nación y las provincias, parece peyorativo para estas últimas referirse a ellas como regímenes subnacionales y no como Estados provinciales. Si bien la utilización del término subnacional no produce –por el momento– efectos jurídicos, sí los produce en términos políticos y simbólicos, por lo que los cientistas sociales deberíamos ser particularmente cuidadosos a la hora de optar por este significante. Las provincias son entidades muy diferentes a los ámbitos comunales. Ni lo subnacional ni lo local pueden invocar con ligereza ambos niveles al mismo tiempo.
Los efectos alcanzan no sólo a la organización estatal, sino, y muy especialmente, al ejercicio de la democracia. Jaqueline Behrend se pregunta: ¿cómo pensar la democracia –y los procesos de democratización– en países federales donde existen distintos niveles de gobierno con cierta autonomía política? Seguramente, no será desde concepciones que relativizan identidades y soberanías.
El concepto subnacional remite a esa necesidad de describir en un solo término los diferentes niveles estatales que se despliegan en una Nación. Sin embargo, a nadie se le ocurre pensar en las naciones latinoamericanas como jurisdicciones subregionales de la Unasur o la Celac, y menos pensar que Alemania o Francia son estados subregionales respecto de la UE.
Nuestro idioma y las ciencias del gobierno son ricos en términos para nombrar entidades estatales. Reducirlas a un conjunto que se define como subnacional debiera ser la excepción y no la regla.
Un mayor esfuerzo por la precisión en el lenguaje pondrá en valor a las naciones, las provincias, los municipios y la enorme variedad de modelos comunales que coexisten en este Sur continental.
* Docente e investigadora Flacso Argentina. Directora del Instituto de Capacitación Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
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