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Producción: Tomás Lukin

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Financiar el desarrollo

Por Pablo Ceriani y Mariana González *

El proyecto sobre el sistema integrado previsional enviado al Congreso por el Poder Ejecutivo significaría el fin de la “aventura” de la privatización de las jubilaciones en la Argentina. Desde su implementación, el sistema privado ha provocado numerosos daños, tanto al sistema previsional como a la economía argentina en general. Se dijo que la principal motivación para la instauración del régimen privado era la insolvencia del sistema previsional y la imposibilidad para el Estado de garantizar el 82 por ciento móvil. Sin embargo, el sistema de capitalización es un sistema de ahorro compulsivo que no garantiza que las jubilaciones y pensiones guarden una proporcionalidad necesariamente razonable con el sueldo del trabajador activo. Por esa razón, el Estado se ve obligado en forma subsidiaria a financiar una parte sustancial de las prestaciones que se otorgan y a garantizar jubilaciones mínimas.

La transición de un régimen al otro resultó altamente costosa para la sociedad en su conjunto, ya que el paso de un régimen de reparto a otro de capitalización provocó que el primero se volviese fuertemente deficitario, debido a que los recursos que antes se utilizaban para pagar jubilaciones se redirigieron a las cuentas individuales de quienes así lo eligieron. Adicionalmente, los fondos de las AFJP fueron encauzados en importante medida a la compra de títulos públicos (aún actualmente el 55% de las inversiones de las AFJP son en títulos del Gobierno argentino). De este modo, el Estado se endeudaba, pagando altísimos intereses, para recibir los fondos que había dejado de absorber al privatizarse el sistema. De hecho, el monto del déficit fiscal llegó a ser similar a la suma que se había dejado de recibir por aportes (en 1998, el déficit financiero del Estado fue de 4164 millones de pesos, mientras que la recaudación de las AFJP fue de 4187 millones). Se generó así un déficit crónico que multiplicó el endeudamiento externo. Primó desde entonces un criterio “de caja”, que se vio coronado con la ley de Solidaridad Previsional en 1995, mediante la cual prácticamente se congelaron las jubilaciones, y con el descuento del 13 por ciento de los haberes nominales de los empleados del sector público en el año 2001.

En estos últimos años, en un escenario general de recuperación económica, se produjeron importantes mejoras en el sistema previsional, como lo fueron los sucesivos aumentos en la jubilación mínima, la libre opción entre el sistema de reparto y el de capitalización y, recientemente, la ley de movilidad jubilatoria. Sin embargo, la vigencia del sistema previsional, tal como fue diseñado en los ’90, sigue arrastrando dificultades. Uno de sus principales problemas es la muy baja capitalización de los fondos, motivada por varias razones. Por un lado, las comisiones cobradas por las AFJP fueron absolutamente abusivas: partiendo de un 30 por ciento, llegaron en algunos períodos a ser el 60 por ciento de los aportes.

Por otra parte, con el objeto de inducir la opción por el sistema de las AFJP, los aportes personales a las mismas fueron un 4 por ciento menores que al régimen de reparto. Finalmente, las inversiones realizadas resultaron ser ruinosas. En mayo de este año, el valor de los fondos era de 99.700 millones de pesos, mientras que al 30 de septiembre llegó a ser de 94.400 millones; es decir, tuvo una pérdida de 5300 millones en sólo 5 meses. Evidentemente los mercados de capitales no son ni han sido una herramienta segura para preservar el ahorro de los trabajadores para su futuro. Esta es una de las razones por las cuales prácticamente ningún país del mundo desarrollado tiene un sistema de jubilación privado de capitalización.

El proyecto presentado implica un aumento de los recursos anuales de la Anses de cerca de 15 mil millones de pesos y la transferencia de los fondos de las AFJP al Fondo de Garantía de Sustentabilidad. La transición del régimen de capitalización al de reparto tiene las características inversas al proceso vivido en la década de 1990. Lo que significó en esos años un déficit crónico, en la actualidad se transforma en un fuerte superávit. De acuerdo con el proyecto, el manejo del Fondo de Garantía será supervisado por una Comisión Bicameral. La pregunta que cabe realizarse es con qué criterio se invertirán esos fondos. El incremento de los recursos genuinos para el sistema de seguridad social posibilita en primer lugar la consolidación del superávit alcanzado en el sistema previsional en los últimos años, y contribuiría de este modo a asegurar el pago de las jubilaciones y pensiones de manera sostenida. Además, la situación así planteada pone al Estado en posición de decidir en forma protagónica la financiación de la inversión para el desarrollo económico de largo plazo, que es el verdadero garante de jubilaciones dignas y sustentables.

* Economistas del Cenda.

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La reforma fracasó

Por Laura Goldberg *

El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJyP) vigente desde 1994 significó un cambio radical en los objetivos y la razón de ser de la política de previsión social en el país. Con él, los objetivos de seguridad social –es decir, la cobertura de la población ante las contingencias de vejez, invalidez y muerte– pasaron a segundo plano. Con la creación del régimen administrado por las AFJP, se dio protagonismo al objetivo de alimentar al capital financiero con la transferencia de los ingresos captados sobre la masa salarial. Es por ello que puede afirmarse que la reforma previsional fue un eslabón más de la cadena de reformas estructurales implementadas durante los años ’90, bajo la inspiración del Consenso de Washington y con el apoyo –ideológico y financiero– de los organismos internacionales.

Algunos analistas de la cuestión previsional hemos denunciado en diversos trabajos que la reforma previsional fue un rotundo fracaso, y que en la práctica no se verificó ninguno de los beneficios positivos anunciados por sus promotores. Sintéticamente, desde su puesta en funcionamiento las perspectivas de cobertura futura de la población han caído drásticamente, el nivel de los haberes se ha vuelto más incierto y han aumentado la evasión y los costos de administrar el sistema. Además, la creación de las AFJP implicó una profundización de los problemas financieros y fiscales existentes, y ni siquiera ha servido para fomentar el ahorro, favorecer el desarrollo del mercado de capitales para el financiamiento de la inversión de largo plazo, generar incentivos para el aporte, o contribuir a la transparencia en el manejo de los fondos de los trabajadores. Es necesario llevar a cabo una reforma integral del SIJyP que devuelva a la política previsional su función esencial, que es la de garantizar la seguridad socioeconómica de las personas frente a las contingencias mencionadas.

Para avanzar en esa dirección, considero que es prioritario solucionar el profundo problema de cobertura del sistema. Dicho problema se origina en que la cobertura está definida por la inserción formal de las personas en el mercado de empleo y ese mercado de empleo está fuertemente precarizado. Una solución definitiva al problema de la cobertura requiere reformular los principios sobre los que la misma está definida en la ley que regula el SIJyP. Se trata de garantizar un primer pilar que otorgue un beneficio básico, universal y uniforme, independiente de la trayectoria de las personas en el mercado de empleo durante su etapa activa. Esto evitaría, además, tener que recurrir sistemáticamente a remiendos ad hoc y acotados en el tiempo, para incorporar discrecionalmente a quienes van quedando afuera.

También debe eliminarse el componente obligatorio del régimen administrado por las AFJP y transformar al SIJyP en un único sistema público, administrado por el Estado y financiado por el mecanismo de reparto. El contexto más propicio para llevar a cabo este cambio era el de la renegociación de la deuda luego de la salida de la convertibilidad. Sin embargo, quienes gobernaban en esa ocasión decidieron no sólo preservar a las AFJP sino, incluso, protegerlas y alimentarlas.

De eliminarse el régimen de capitalización individual, considero que es indispensable dar máxima precisión sobre tres puntos esenciales: 1) establecer la intangibilidad de los recursos de la Anses. Este es un reclamo de larga data que para este cambio resulta impostergable, ya que es el modo de garantizar que los recursos que ingresen al sistema de reparto se utilicen únicamente para pagar los beneficios previsionales; 2) preservar los derechos adquiridos en el régimen de capitalización individual. De no ser así, se desataría una oleada de nuevos juicios contra el Estado. Dado que por definición el haber previsional de capitalización es indefinido, considero que el método más conveniente para el traspaso de esos derechos es un esquema de “cuentas nocionales o virtuales” que, al igual que en la capitalización privada, se sustenta en la individualización de los aportes, pero se financia por reparto; 3) impedir que la eliminación del régimen de capitalización individual termine siendo una mera operación de salvataje para las AFJP.

La actual coyuntura ha puesto de manifiesto nuevamente que tarde o temprano el capital financiero requiere la acción del Estado para resolver sus crisis. No me parece justo ni razonable que se permita a las AFJP desentenderse de la responsabilidad que les cabe en la mala administración que han hecho de los fondos de sus afiliados, y que esas deficiencias y sus consecuencias les resulten totalmente gratuitas.

* Economista y socióloga.