A diez años del lanzamiento de la Asignación Universal por Hijo. Experiencias locales y regionales de planes de cobertura social
Enorme cambio de paradigma de las políticas sociales
Las asignaciones familiares y el Plan Jefe y Jefa de Hogar son los antecedentes de la AUH. En América latina, en el comienzo del nuevo siglo, se extendieron también programas de cobertura a los sectores más vulnerables de la sociedad.
La Asignación Universal por Hijo tiene el objetivo de ampliar y fortalecer la protección social. La Asignación Universal por Hijo tiene el objetivo de ampliar y fortalecer la protección social. La Asignación Universal por Hijo tiene el objetivo de ampliar y fortalecer la protección social. La Asignación Universal por Hijo tiene el objetivo de ampliar y fortalecer la protección social. La Asignación Universal por Hijo tiene el objetivo de ampliar y fortalecer la protección social. 
La Asignación Universal por Hijo tiene el objetivo de ampliar y fortalecer la protección social.  
Imagen: Guadalupe Lombardo

Al acercarnos a los diez años de la entrada en vigencia de la Asignación Universal por Hijo (octubre de 2009), parece un tiempo razonable para realizar una evaluación de los resultados alcanzados desde de su implementación. Para ello resulta adecuado hacer un recorrido de sus antecedentes previos tanto en el país como en el exterior. La AUH significó un enorme cambio de paradigma en términos de políticas sociales,  ya que fue concebida con la intención de universalizar los beneficios que hasta ese momento recibían solamente los trabajadores formales en concepto de asignaciones familiares.

Las asignaciones familiares nacen en Francia y Bélgica el siglo pasado en la década del veinte como iniciativa de algunos empleadores, pero se consolida como un sistema de seguridad social estatal en el Reino Unido en los 40. En Argentina, el Sistema de Asignaciones Familiares se inició en 1957, aunque anteriormente ya existían el subsidio por maternidad y algunos beneficios para trabajadores de ciertos gremios. El nuevo sistema consistía en un pago a las (mal) llamadas “cargas de familia”: por hijo, esposa, escolaridad, embarazo. Se abonaban junto con el sueldo y por intermedio del Sistema de Seguridad Social. Por ello, hasta mediados de los setenta nuestro país se caracterizaba por un sistema de protección social muy abarcativo, que se extendía a la mayoría de la población, a través del vínculo de las familias con el mercado de trabajo en empleos formales. Pero eso podía concretarse justamente porque las relaciones laborales se daban en un marco de extrema formalidad.

Las reformas producidas a nivel mundial por la aplicación de esquemas neoliberales desde los 70 derriban el modelo fordista imperante en gran parte del mundo, con estructuras productivas basadas centralmente en la industria. Estas medidas contribuyeron a generar una profunda crisis del modelo, basado en el mercado formal de empleo y empujaron a una parte considerable de la población a aceptar trabajos en condiciones de precariedad e informalidad, con el consiguiente impacto sobre los sistemas de seguridad social. Esto llevó a que una buena cantidad de países se vieran obligados a reforzar sus sistemas de protección social, que debía suplir las falencias producidas por esos cambios en las reglas de juego.

En ese contexto, especialmente desde fines de los 90 en América latina, comienza a plantearse la necesidad de reforzar los programas de protección social mediante los llamados Programas de Transferencia Condicionada de Ingresos (PTCI). A medida que la crisis laboral se acrecentaba, producían un aumento del desempleo y la precarización de las relaciones laborales, que iban dejando cada vez a mayor cantidad de gente fuera del sistema. Por lo tanto, las asignaciones familiares cubrían un porcentaje cada vez menor de familias. Es así que comienzan a plantearse diversas iniciativas tendientes a universalizar las asignaciones familiares o implementar algún programa que permitiese paliar la situación, a partir de asegurar un ingreso a esos sectores que iban quedando en la marginalidad. Vale aclarar que el objetivo de ampliar y fortalecer la protección social es también uno de los aspectos centrales de la Agenda Hemisférica de Trabajo Decente que promueve la OIT, porque está demostrado que finalmente redunda en la sostenibilidad de las empresas y mejora las tasas de empleo.

Surgen así por esos tiempos proyectos como el Ingreso Ciudadano para la Niñez, motorizado por la Red Argentina de Ingreso Ciudadano -aunque ésta formalmente fue constituida en 2004- o la CTA que daba impulso a una asignación por hijo a través del Frente Nacional contra la Pobreza (Frenapo). En realidad lo que el Frenapo planteaba eran tres iniciativas: un seguro de empleo y formación para cada jefa o jefe de hogar desocupado, una asignación universal por cada hijo de hasta 18 años y otra para los mayores de 65 años que no percibían jubilación ni pensión.

En lo que hace al Ingreso Ciudadano para la Niñez, una de las principales impulsoras fue Elisa Carrió, quien presentó un proyecto de ley para que se implemente y en 2004 proponía una consulta popular vinculante para que se apruebe. Resulta muy interesante recordar los dichos de la diputada en ese entonces y las cifras de pobreza que planteaba: "Muchos sectores no se daban cuenta que se estaba produciendo un genocidio de exclusión y de hambre en la niñez en la Argentina. Nosotros en 1997 presentamos este proyecto de ley porque decíamos, en aquel entonces, que si no se iba a la universalidad, al Ingreso Ciudadano para la Niñez íbamos a tener un 50 por ciento de niños pobres para el año 2000, hoy estamos en el 2004 y llegamos al 70 por ciento de chicos pobres. Por eso nosotros pedimos la consulta popular para que la gente apruebe el texto de este proyecto de ley creando el Fondo de Ingreso Ciudadano para la Niñez", manifestó al presentarlo.

Por su parte, el Frenapo reunía organizaciones empresariales, universitarias, de trabajadores, de derechos humanos, culturales, con eje, como ya se ha dicho, en la CTA. Lo integraban o apoyaban también intelectuales, artistas, religiosos y por supuesto, políticos, como los entonces diputados nacionales Alfredo Bravo, Elisa Carrió (también aquí), Alicia Castro, Marcela Bordenave, Graciela Ocaña, Jorge Rivas. Entre los representantes de los organismos de derechos humanos estaban Estela Carlotto, Nora Cortiñas, Horacio Verbitsky y Adolfo Pérez Esquivel. Por la APyME, Francisco Dos Reis y Edgardo Form, Carlos Heller por el Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos y Eduardo Buzzi por la Federación Agraria. Vale la pena repasar estos nombres para ver la coherencia de algunos y los increíbles cambios de otros.

Entre sus principales iniciativas estuvo la “Consulta del Frente Nacional Contra la Pobreza” bajo el lema “Ningún Hogar Pobre en la Argentina”, donde se invitó a la población a votar la creación de los tres instrumentos mencionados anteriormente que en conjunto constituirían un salario de ciudadanía. Esta consulta se desarrolló los días 14, 15 y 16 de diciembre de 2001. Los organizadores esperaban lograr un piso de un millón de votantes y manifestaron que llegaron casi a los tres millones. Previamente y con el objetivo de difundir la consulta y sus propuestas, se organizaron caravanas que partieron desde siete puntos del país el 11 de setiembre, recorriendo pueblos y ciudades para desembocar todas el 21 de setiembre en Plaza de Mayo.

El Plan Jefes y Jefas

Entre fines de 2001 y comienzos de 2002 se produce uno de los estallidos políticos y sociales más significativos de nuestro país. En los intentos de hacerle frente, una de sus consecuencias fue la implementación en 2002 del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. En realidad, el origen es de finales de 2001, cuando se decidió la creación de un programa masivo de transferencia de ingresos condicionado supuestamente a cumplir ciertas contraprestaciones, con el objetivo de frenar el descontento social imperante.

Se lanzó oficialmente en enero de 2002, pero debió ser rápidamente reformulado en abril, porque la propia dinámica explosiva de la crisis, hizo que su diseño se fuera rearmando al mismo tiempo que se implementaba. Su alcance masivo, sus características y sus resultados tendientes a aplacar en alguna medida el desborde social y buscar una tregua que colabore para mejorar la gobernabilidad política, lo ubican como un precedente sumamente importante de la AUH.

El Plan Jefes y Jefas tuvo su origen como programa transitorio de empleo (de hecho, estaba en la órbita del Ministerio de Trabajo). Al momento de crearse, el monto de la retribución se fijó en 150 pesos, siendo el salario mínimo de 200 pesos y ambos se situaban por debajo de la línea de pobreza. Rápidamente se llegó a los dos millones de beneficiarios. Para obtenerlo, había que reunir tres condiciones: estar desocupado, ser jefe o jefa de hogar y tener hijos en edad escolar.

Un aspecto novedoso del Plan fue la incorporación a la sociedad civil como mecanismo de control y fiscalización, a partir de la asignación por medio de Consejos Consultivos. Se crearon tres instancias con diferentes funciones para cada jurisdicción. Los Consejos Consultivos Municipales y/o Barriales tenían la responsabilidad de ubicar a los beneficiarios en actividades establecidas como contraprestación. Para ello mucho tuvo que ver la Mesa de Diálogo Argentino, creada como una especie de gran consejo asesor para enfrentar la crisis, que estaba constituida por entidades respetadas, con una muy fuerte presencia de la Iglesia Católica, fundamentalmente por medio de Cáritas.

Pero en la práctica, no fue demasiado lo que estos consejos pudieron hacer por la fuerte oposición que encontraron en el Ministerio de Trabajo (entonces encabezado por Graciela Camaño), que sistemáticamente les fue retaceando información y recortando poder de decisión, lo que fue desalentando a muchos de los participantes. A esto se agrega que en muy poco tiempo se produjo el cierre del plazo para incorporarse al padrón de beneficiarios por razones presupuestarias, lo que significó que tampoco tuviera demasiado sentido la continuidad de dichos consejos.

Otros programas 

La llegada de la AUH se produce tras los antecedentes mencionados en Argentina, pero también en medio de la implementación de programas de protección social sumamente exitosos en otros países de América latina. No pueden dejar de mencionarse el Bolsa Familia, surgido en 2003 en Brasil y que llegó a tener casi quince millones de beneficiarios; el Progresa de México de 1997, luego reconvertido en Programa Oportunidades desde 2002; el Chile Solidario, también de 2002; el Juntos de Perú de 2005; y el Misión Mercal de Venezuela también de 2005. Uruguay en 2008 había ampliado las asignaciones familiares incluyendo a familias que se desempeñaban en la informalidad, llegando a cubrir a todos los hogares con hijos en situación de pobreza.También se habían replicado en Panamá (Programa Red de Oportunidades), Costa Rica (Avancemos), Nicaragua (Red de Protección Social), Colombia (Familias en Acción) y Honduras (Programa de Asignación Familiar).

Todo esto sirvió de base para que en octubre de 2009 surgiera la Asignación Universal por Hijo.

* Docente UNLZ y UNQ.

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