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Domingo, 23 de octubre de 2016

DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS ENTRE NACION Y PROVINCIAS

Debate pendiente

La Nación y las provincias se deben el tratamiento y resolución de un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos pues la Constitución de 1994 establecía un plazo perentorio (fines de 1996) para tenerlo vigente.

 Por José Luis Calvo *

Tan solo 48 horas después del triunfo de Mauricio Macri en las elecciones de noviembre de 2015, la Corte Suprema de la Nación declaró la inconstitucionalidad de dos normas que reducían los fondos de la coparticipación federal correspondientes a algunas provincias. En uno de los casos era una asignación realizada por decreto en 2001 hacia la AFIP, la otra detracción tenía su origen aún más atrás, en el 1992 y afectaba el 15 por ciento de los fondos coparticipables que tenía como fin financiar al Anses.

En el fallo se ordena al Gobierno dictar un nuevo régimen de distribución de la recaudación de impuestos pasible de ser coparticipada. Más allá de las consideraciones que merezca el fallo y su oportunidad, la Nación se debe el tratamiento y resolución del tema pues la Constitución de 1994 establecía un plazo perentorio (fines de 1996) para tener vigente la nueva ley convenio de coparticipación federal de impuestos.

Sería importante entonces poder enunciar algunas cuestiones que deberían ser centrales en la discusión actual sobre los ingresos reclamados y fundamentalmente para la discusión futura de la nueva ley.

La Constitución Nacional en su artículo 75 define las bases conceptuales, los principios y los objetivos que debe contener la nueva ley. Enuncia claramente que esa distribución debe tener “relación directa con las competencias, servicios y funciones a desarrollar por cada jurisdicción” (base conceptual), debe construirse “con criterios objetivos, equitativos y solidarios” (principios) para “ lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional” (objetivos).

Claramente están expuestos en el texto tanto el criterio de federalismo fiscal como el predominio del concepto redistributivo del sistema.

Sabemos hacia donde ir pero ¿dónde estamos y cómo lo hacemos?

La ley vigente 23.548 es de 1988. Con parches, remiendos y discusiones sigue vigente después de 28 años. Atravesó crisis externa, hiperinflación, convertibilidad, recesión, desempleo, sobre endeudamiento, default. Las siete plagas se abatieron sobre la Argentina y la Coparticipación fue uno de sus blancos preferidos.

El sistema de reparto primario (distribución entre Nación y Provincias) sufrió un deterioro respecto de estas últimas que los parches aplicados no remediaron. Los Aportes del Tesoro y el Fondo para el desendeudamiento provincial fueron herramientas paliativas pero no suficientes y a veces el manejo discrecional de la ayuda financiera trae más perturbaciones y malestares que soluciones.

La distribución secundaria (reparto entre provincias) es un esquema de porcentajes fijos que no ayuda a mejorar la efectividad del gasto público ni a alcanzar los objetivos de desarrollo territorial y personal.

Sería bueno tener en cuenta que cuando pensamos un régimen de Coparticipación Federal de Impuestos estamos definiendo una herramienta central para el modelo de país que queremos construir en el futuro.

Si la Coparticipación aspira a respetar el espíritu distributivo constitucional entonces se hace necesario discutir al mismo tiempo que ella, la reforma al sistema tributario argentino para que nos otorgue señales evidentes de progresividad: el que más tiene, más aporta. No tiene sentido tener un sistema de recaudación regresivo y luego querer distribuirlo progresivamente.

Para actuar decididamente sobre el sistema de coparticipación sería necesario como mínimo:

- Avanzar en la reforma tributaria. Es estéril pensar la coparticipación como herramienta del federalismo para el desarrollo teniendo una estructura de recaudación que va a contramano.

- Definir un sistema permanente de distribución primaria de la Coparticipación que 1) sea flexible a las variaciones macroeconómicas y 2) permita el correcto funcionamiento de los gobiernos provinciales en base a sus competencias y funciones.

- Retomar el concepto de la ley 20.221 de 1973 que asignaba un porcentaje de la distribución primaria al Fondo de Desarrollo regional que aplicaba fondos a financiar obras de infraestructura regionales y sus estudios y proyectos.

- Rediseñar el sistema de distribución secundaria de los recursos tributarios con criterios objetivos que asignen un papel relevante a los componentes distributivos (que tienden a favorecer a las provincias con menor capacidad económica) respecto de los retributivos (que se relacionan con la proporción de lo recaudado o aportado al sistema por cada jurisdicción).

- Los criterios objetivos deben ser medibles y manifestarse en coeficientes que nos permitan conocer situaciones actuales y cambios en el tiempo respecto de desigualdades estructurales en las provincias.

- No podemos seguir pensando solamente en mediciones de desarrollo como incrementos en el Producto per cápita o similares. El concepto de desarrollo debe ser integral pensado como “Económico y Social”, las personas y sus capacidades deben ser un criterio importante para evaluar el desarrollo y no solo el crecimiento económico. Sería saludable adoptar para elaborar los coeficientes el criterio de Índice de Desarrollo Humano de Naciones Unidas, priorizando en los conceptos de salud, educación y vivienda y ponderándolos por índices de desigualdad.

- Saber que la discusión por los porcentajes definitivos del reparto dificulta enormemente el progreso de la situación. La posibilidad de implementar mediciones y criterios que establezcan bases firmes de debate deben estar entre los primeros objetivos de un cronograma de tratamiento del tema.

- El cronograma consensuado debe obligarse a obtener resultados de avances intermedios con un horizonte de texto definitivo a mediano plazo. Mientras tanto esos avances deben ser implementados para ser evaluados y financiados con los fondos globales del actual sistema.

- Restringir al máximo durante este período los otorgamientos discrecionales de aportes del tesoro (ATN).

* Docente de la Licenciatura en Administración. Universidad Nacional Arturo Jauretche.

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Imagen: DyN
 
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