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Domingo, 20 de diciembre de 2009

ENFOQUE

La agenda social

 Por Roxana Mazzola *
y Hernan Letcher **

La implementación de la asignación universal por hijo para desocupados y trabajadores informales a partir de diciembre modifica y redefine la agenda de políticas sociales, sobre todo en las provincias. ¿Se volverá a las políticas asistenciales (bolsones de alimentos) o a una agenda de políticas de inclusión cualitativa y promocional?

Los beneficios de la asignación universal ya han sido relatados en más de una oportunidad: la universalidad del beneficio, el monto del mismo vinculado a la cantidad de hijos de cada familia, la equidad de la asignación entre los que tienen trabajo formal e informal, la implementación del mismo en cabeza de la Anses y como un subsistema del sistema vigente de asignaciones familiares, el fomento del consumo, etc.

Incluso concebida con particularidades perfectibles (como la no inclusión de los monotributistas), la medida tendrá sobre todo en estos primeros tiempos, un fuerte impacto redistributivo sobre la pobreza y la indigencia por ingresos en la Argentina.

La preocupación central para que la medida no pierda vigencia e impacto tiene que ver con evitar que la inflación esmerile su poder adquisitivo. Sería coherente entonces pensar en políticas referidas a sostener los precios condicionando de alguna manera el poder relativo que tienen las empresas, en situaciones de aumento de demanda, de quedarse con parte de los excedentes a través del aumento de precios. En este sentido vale destacar también que el hecho de que la asignación para desocupados y trabajadores informales sea parte del sistema de asignaciones familiares permite que el aumento de las asignaciones sea aplicable en el futuro a todos los que perciben y percibirán el ingreso, más allá de su condición laboral (de trabajo formal o informal).

Sin embargo, otro eje central del debate es que la implementación de la asignación universal por hijo para desocupados y trabajadores informales modifica y redefine las políticas sociales y no resuelve, por sí solo, la problemática de la pobreza ni siquiera por ingresos. Varios especialistas estiman que si no va acompañado de otras políticas de inclusión las condiciones de pobreza e indigencia volverían tarde o temprano.

Queda claro que el beneficio establece un “piso” de ingresos para las familias con hijos, desde el cual poder implementar otras políticas. En este marco, varias son las cuestiones que surgen: ¿cuál es el papel de las provincias de ahora en más? El ingreso sienta un piso y dispara una reasignación de inversión social de las provincias ante la incompatibilidad de la asignación con las políticas sociales de ingreso implementadas hasta hoy –ejemplo, Ciudadanía Porteña en la Capital, Plan Más Vida en la provincia de Buenos Aires–. La Nación ha vuelto a tomar un rol como nivelador de inequidades sociales y geográficas en materia de ingresos. Partiendo de que las provincias tienen este mismo papel al interior de sus territorios, la opción y el desafío por delante consiste en volver a implementar políticas asistenciales (repartir bolsones de mercaderías, atender la agenda inmediata) o trabajar con políticas de segunda y tercera generación, más cercanas a la promoción de la persona otorgándole otras capacidades.

En la práctica, y más allá del debate teórico, cambia la “unidad” hacia la que se dirige la política social: la familia se convierte en el eje central. Hasta ahora, las limitaciones económicas, operativas y de implementación generaban políticas más cercanas a resolver la problemática inmediata de algún individuo de la familia (hasta con debates sobre cuál debería ser ese miembro: el padre desocupado, el hijo en condición de vulnerabilidad) en lugar de situar la política en la familia en general. La posibilidad de partir de una base donde la familia en su conjunto ya tiene un ingreso permite pensar en mejorar las condiciones y capacidades de esa familia como beneficio adicional. El hecho de que la asignación esté vinculada a los hijos apuntala esta cuestión. La esencia del de-

safío consiste entonces en pensar e implementar políticas de apoyo a la familia, con eje en la educación, la capacitación para el trabajo de fomento de empleo, para el incremento de aportes y recursos que amplíen las oportunidades de desarrollo de la infancia.

Derechos de la infancia

La infancia no sólo tiene derechos a un entorno familiar “protector” y al apoyo del Estado a su familia y/o tutor para favorecer su crianza. Es necesario avanzar en garantizar la efectiva integralidad de los derechos de infancia a la que el Estado y sociedad se han comprometido. A pesar de su importancia, la asignación universal no basta. Vale la pena recordar que las niñas y los niños tienen derecho a la identidad, a la salud, a la nutrición y al desarrollo infantil. También a la educación –que resulta de especial importancia reforzar en la Argentina en sus dos extremos del ciclo educativo (ante la casi concreción de universalización del primario): los servicios de cuidados infantiles/el jardín de infantes, y el secundario–. A la vez, al juego y la recreación, a la participación, a la protección especial cuando los derechos básicos han sido vulnerados. Hacia ello debe moverse la agenda social por venir, poniendo efectivamente en marcha y reorientando recursos para fortalecer los Sistemas de Protección y Promoción de Derechos de la Infancia o desarrollando políticas integrales referidas a la primera infancia.

Los nuevos grupos vulnerables son los jóvenes y las mujeres, en especial madres, con trabajo. A menudo se habla de la problemática de los jóvenes (el desempleo juvenil entre dos y tres veces superiores a las del promedio de la población; su exclusión social: 1.219.000, el 19 por ciento de la población juvenil no estudia ni trabaja; su informalidad laboral; y la ausencia de capacitación o de herramientas para insertarse en el mercado de trabajo), pero no tanto de las madres que trabajan. Según las últimas estadísticas disponibles, en la Argentina la mayoría de las madres que participan del mercado laboral (61,2 por ciento) aportan en promedio el 47,6 por ciento del ingreso total del hogar (ITH) y son las madres que se encuentran en una situación socioeconómica desfavorable las que principalmente contribuyen al sostenimiento económico del hogar. Las madres no pobres aportan el 45,8 por ciento del ITH, las pobres el 54,4 y las indigentes el 72,5. Este aporte representa una contribución clave en el sostén económico de sus familias, a la vez que manifiesta el quiebre del esquema tradicional de familia con un único proveedor varón.

El 60 por ciento de las madres en la Argentina se encuentra en condiciones laborales desfavorables afectando así su bienestar y el de su familia: el 39,7 por ciento de las madres tiene un empleo informal, mientras que el 20,4 trabaja en el servicio doméstico versus el 40,0 restante que cuenta con un empleo formal. Cerca de la mitad de las madres (48,7 por ciento) tiene bajo nivel educativo: 6,5 tiene hasta primario incompleto y el 42,2 completó el primario pero no el secundario. A su vez, el 89,4 por ciento de las madres con bajo nivel educativo están insertas en trabajos de baja calidad: 47,0 por ciento están ocupadas en el sector informal y 42,4 en el servicio doméstico. El bajo nivel educativo de las madres las ubica en una posición desfavorable en el mercado de trabajo, ya que repercute significativamente en sus expectativas y posibilidades de conseguir un trabajo fuera del hogar y en la calidad de su inserción laboral.

En este sentido, se abre una agenda vinculada a promover la educación formal de las madres; a incentivar el trabajo de calidad, reconociendo a la par la necesidad de avanzar en el corto plazo en la universalización de protecciones sociales, independientemente del lugar ocupado en el mercado de trabajo, que permitan reducir la desigualdad e inequidades presentes tal como lo señala la Comisión Económica para América Latina (como constituyen los casos de la universalización de las jubilaciones y la asignación por hijo); e implementar políticas laborales equitativas y promaternidad para mejorar la participación y el desarrollo del empleo maternal en la Argentina.

De este modo, existe una agenda social por venir signada por la necesidad de políticas de inclusión cualitativa y promocional. La asignación universal no basta para la eliminación de la pobreza. En países federales como la Argentina las provincias –quienes tienen a su cargo parte trascendental de los sistemas públicos de salud (como los hospitales) y la educación (todas las escuelas con excepción de las universidades dependen de ellas)–, los municipios y la comunidad en su conjunto tienen un rol destacado al respecto: los programas de ingreso, como las jubilaciones y la asignación universal son transferencias monetarias que, si bien exigen un esfuerzo preliminar para el registro de los beneficiarios, una vez realizada esta labor, se reducen a un giro periódico de recursos a los mismos. En cambio, desarrollar políticas cualitativas de apoyo a las familias con eje en la educación, la capacitación para el trabajo y el fomento del empleo, para el incremento de aportes y recursos que amplíen las oportunidades de desarrollo de la infancia; políticas de inclusión laboral de jóvenes y políticas de compatibilización de la maternidad y el trabajo; y políticas integrales y de promoción de derechos de infancia, presentan una mayor complejidad ya que es necesaria la disposición de la oferta educativa pertinente, la articulación con la misma, y la organización de actividades productivas o socialmente relevantes que implican liderazgos, infraestructura, insumos, etc. Estas políticas contienen una dimensión territorial importante para no estar aisladas de la realidad local y, a la par, están sujetas al desarrollo de grados significativos de capacidad de gestión en el territorio. Políticas más cualitativas implican otra forma de llegar al territorio y un acompañamiento distinto a la asignación por hijo.

El desarrollo de estas capacidades de gestión y coordinación de acciones para la puesta en marcha de una agenda de políticas cualitativas constituye el desafío principal y el papel a desempeñar por las provincias, los municipios y comunidades de cada localidad en el marco del indelegable rol de la Nación como coordinador de la equidad social/geográfica del país.

* Magister en Administración y PolíticasPúblicas. Universidad de San Andrés
** Contador.

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