A dos meses de su asunción, el gobierno de Javier Milei parece caminar sobre una cornisa en búsqueda del Grial que le permitiría tener el poder para llevar adelante sus reformas. La concepción que guía las políticas más estructurales del gobierno es la creencia que la libertad de precios es una fuente de mejora de la productividad de la economía, y que el ajuste fiscal permitiría resolver el problema de la inflación. Esa perspectiva se asocia a una verdadera militancia a favor de la propiedad privada, y un enemigo declarado: el Estado. Ese esquema desconoce las sinergias que existen entre sector público y sector privado, y el afán por privatizar las empresas públicas se define como un objetivo en sí, sin reparar en los buenos resultados (económicos y sociales) que estas tuvieron en los últimos años.

De avanzar con este proceso de privatización, estaríamos presenciando el tercero en la historia argentina luego de los ferrocarriles vendido a los ingleses en los años 1890 y las que conocimos durante los años noventa del siglo pasado. En ambos casos estas privatizaciones no fueron beneficiosas para el desarrollo de nuestro país sino más bien al contrario: Scalabrini Ortiz denunciaba que el ferrocarril como mecanismo de dominación británica sobre la economía argentina es un ejemplo de control que socava las potencialidades del país para industrializarse y desarrollarse, y lo condena a mantenerse en un papel de monocultivo de exportación. Lo mismo ocurría con los intentos de compra de YPF de parte de la Royal Shell Company, que reorientaría un petróleo dedicado al abastecimiento del mercado interno para la exportación hacia el Reino Unido. 

En los años noventa, ocurrieron los “vaciamiento de empresas” que dieron lugar a una profusa literatura centrada en el accionar de los grandes grupos económicos, en particular los trabajos de Basualdo y Azpiazu. En términos teóricos, se trataría de un traslado de capital desde la periferia hacia el centro, al revés de lo que se suele enseñar en economía.

Condiciones para el desarrollo

Lejos de pensar las empresas públicas en detrimento del sector privado, hay amplia literatura que ha demostrado los lazos de complementación entre público y privado para lograr el desarrollo económico. Según Aldo Ferrer, el desarrollo es el proceso de transformación de la economía y la sociedad fundado en la acumulación en sentido amplio, en el cual se destacan la acumulación de capital tangible e intangible, como el conocimiento, la tecnología, la capacidad de movilizar el potencial de recursos, además de otros aspectos sociales, culturales y políticos.

El desarrollo es un concepto, que se diferencia del crecimiento económico que es una medida estadística. El crecimiento siempre implica un cambio en la estructura sectorial, porque el ciclo de cada sector es diferente, dependiendo de los precios relativos, de las políticas públicas, de las estrategias empresariales en cada coyuntura, etc. El análisis de estas dinámicas sectoriales son las que permiten definir si hay desarrollo: en particular los estructuralistas tradicionales consideran al crecimiento del peso del sector de bienes de capital en la economía como síntoma de desarrollo, dado que es el sector que más incorpora tecnología y cuya existencia implica una diversificación económica relevante.

A esta visión tecnoproductiva se le asocia otro punto importante que es la escasez de los recursos en divisas. Es decir que, si bien el desarrollo implica una modificación entre los sectores que más crecen y los que menos crecen, debe existir una consistencia entre el mercado interno y la gestión de las divisas. Eso implica que los beneficios del crecimiento deben poder retenerse en el espacio nacional para que se pueda retroalimentar el crecimiento y de esa forma darle durabilidad y sustentabilidad.

Otro aspecto, a veces soslayado en parte de la literatura, remite a la importancia de la soberanía política como condición para tomar las decisiones en vistas al desarrollo. Esta idea, enfatizada por Cardoso y Faletto en su clásico “Dependencia y desarrollo en América Latina”, refiere al carácter definitorio de los procesos de toma de decisión, que siempre reaparecen en la historia política del continente, sobre todo tratándose de recursos estratégicos que son requerimientos generalizados de la economía, como las fuentes de energía o los medios de transporte.

Desarrollo y empresas públicas

De esa forma, al desarrollo visto como proceso científico y tecnológico se asocia con el margen de maniobra que le da la restricción externa, así como aspectos distributivos, políticos e institucionales que estimulan las tomas de decisiones soberanas. En función de esta serie de conceptos que definen al desarrollo, a continuación derivaremos cinco argumentos a favor de la creación de empresas públicas.

Para lograr el desarrollo desde la periferia, la presencia del Estado es fundamental y es el argumento primordial para crear una empresa pública, y el que prevaleció históricamente. Según los fundadores de la teoría del desarrollo, para salir del círculo vicioso de la pobreza se requería un crecimiento para lograr economías de escala en la producción que no se puede dar en los países de tamaño menor. Solo un conjunto simultáneo de proyectos de inversión complementarios entre sí puede superar ese impasse del subdesarrollo, pero ningún empresario individual lo puede realizar (lo que Rosenstein-Rodan llamaba el big push). 

Según Furtado, solo el Estado puede lograr dar ese paso hacia el desarrollo y de esa forma lograr los cambios estructurales que requiere el desarrollo. Esto nos remite a la necesidad de una planificación para el desarrollo con inversiones estatales de gran amplitud que pueden implicar la producción estatal a través de distintas figuras jurídicas, entre las cuales se encuentran las de empresas públicas.

Un aspecto asociado a la soberanía política es la relevancia de lo territorial-geopolítico, que es previo a los debates sobre el desarrollo y que dio lugar a la creación de empresas públicas. Pero el aspecto territorial también tiene una dimensión económica, que se puede interpretar a través del concepto de polos de crecimiento de Perroux, que se constituye de tres elementos: una industria-clave, la organización imperfecta del mercado y las economías externas espaciales. 

La industrialización de los recursos naturales puede ser considerada una industria clave ya que por sus eslabonamientos y sus ramificaciones en toda la economía tiene un efecto de arrastre que puede afectar todas las estructuras de costo. Pero además, algunos recursos naturales están situados en regiones periféricas cuyo ciclo económico depende en gran medida del crecimiento de esa industria, como en el caso de Neuquén y la industria petrolera. Esta “economía de aglomeración” genera eficiencias sistémicas claves para el desarrollo regional, que no solo entronca con un estilo de desarrollo deseado -donde el federalismo es fundamental- sino que desde una visión del desarrollo económico, los procesos de desconcentración y reconcentración geográficas de ciertas actividades pueden ser fructíferas en términos de la dinámica nacional.

Un tercer aspecto que justifica la presencia de una empresa pública es la generación de ramificaciones que pueden generar ciencia y tecnología y multiplicar la difusión de tecnológica entre sus proveedores y sus clientes. Esta dimensión, más tradicional de las discusiones sobre desarrollo económico, se vincula con la generación de un sector privado de pequeñas y medianas empresas que tengan una demanda regular como proveedor de bienes requeridos por la empresa pública, facilitando las inversiones necesarias a través de subsidios y créditos interempresas. En ese sentido, las empresas públicas brindan capacidades y herramienta a las demás empresas de la cadena de valor, generando eficiencia dinámica por su impacto en el entorno, por lo que sus beneficios sociales deben medirse más allá de la relación costo-beneficio y del déficit fiscal.

El cuarto aspecto de la importancia de las empresas públicas es la mirada desde las divisas. Para un país como Argentina, una de las claves en las próximas décadas está en sustituir importaciones de energía y encontrar la forma de agregar valor a los recursos naturales. El circuito tradicional de esos productos es la exportación de la materia prima y, posteriormente, la importación del mismo producto pero transformado, industrializado por el país socio. En estos casos, la sustitución de importaciones consistiría en agregar valor en nuestro territorio a las materias primas como los cultivos de cereales, carnes, algodón, hidrocarburos, minerales, litio, etc. hasta llegar al consumidor final.

El quinto aspecto de la importancia de las empresas públicas para el desarrollo es que la planificación económica requiere de “brazos productivos” en los sectores claves para una mejor ejecución y seguimiento. Esa empresa estatal que antes se llamaba “empresa testigo” y que deberíamos más bien llamar “empresa líder”, debe generar sinergias con las empresas privadas de forma a que el crecimiento sectorial sea provechoso para todos.

*Economista FLACSO-Área de Estado y Políticas Públicas.