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Domingo, 27 de febrero de 2011

ENFOQUE › PLANES ESTRATéGICOS: AGROINDUSTRIALES, INDUSTRIALES

Va de nuevo

 Por Claudio Scaletta

El Gobierno presentó esta semana un nuevo “plan estratégico”. Esta vez, después de hacerlo para el sector agroindustrial, le tocó el turno a la industria “a secas”. Con ello se intenta mostrar voluntad de planificación a largo plazo, una de las principales críticas escuchadas “desde adentro” o por economistas cercanos a la actual administración.

En este camino y con el apoyo de la alicaída Cepal, se seleccionaron, por ahora sin mayor explicitación técnica, una decena de sectores. El abanico es amplio, desde actividades dinámicas, como el software, a otras que ya se protegen, como los “sensibles” textiles y calzados. Notablemente no están otros de los ya protegidos, como los electrónicos con armadurías en Tierra del Fuego. La lista de los incluidos, según el comunicado del Ministerio de Industria, se completa con alimentos (¿no deberían estar en el PEA?); madera, papel y muebles (una suerte de neoagrupamiento); materiales de construcción; bienes de capital; maquinaria agrícola; autos y autopartes; medicamentos y químicos y petroquímicos.

Si se toma como referencia la experiencia internacional, desde el Sudeste asiático a Finlandia, la selección de sectores industriales para su promoción implica una definición del perfil productivo que se espera inducir a la economía, lo que a su vez marca su inserción internacional. Se supone que el Estado promociona sectores para que estos sean competitivos en un mercado global. El plan anunciado esta semana parece, en cambio, mucho más modesto. Más que pensar en ser globalmente competitivos en sectores dinámicos a desarrollar, parece destinado a apuntalar sectores preexistentes con el objetivo de mejorarlos en términos de exportaciones, sustitución de importaciones, agregación de valor y generación de empleo. La selección de bienes de capital y autopartes, en tanto, parece destinada a conjurar potenciales déficit comerciales.

Una segunda dimensión del problema viene por el lado del empleo. Hasta el presente la expansión industrial se asentó en la utilización de “factores” excedentes, tanto en materia de capacidad instalada como de mano de obra. En adelante, el crecimiento deberá ser sobre la base de mayores inversiones e incluyendo el dato de la elasticidad empleo-producto. Desde el Ministerio de Trabajo advierten que el mercado por sí solo no garantiza que el crecimiento del empleo acompañe al crecimiento económico, al menos no en la misma proporción que en la primera década del siglo, lo que más que justifica la intervención.

La tercera dimensión es la instrumental, el camino elegido para la formulación de políticas específicas. Luego de la discrecional selección de sectores se trata ahora de conformar “foros sectoriales”, en los que se sentarán todos los integrantes de cada rama para plantear su diagnóstico y consensuar propuestas. A ello se sumará el aporte técnico desde la academia y el Estado. En principio, el camino elegido parece inobjetable.

Sobre esta metodología vale recordar tres cosas. La primera es que replica la del PEA, el Plan Estratégico Agroindustrial. La segunda es que el PEA barrió con algunos planes de economías regionales que ya habían realizado el ejercicio de construcción de consensos al interior de sus circuitos productivos. La tercera, en la misma línea que la segunda, es que esta experiencia también fue ensayada al interior del propio sector industrial.

La idea de los planes integrales se concibió durante la gestión de Roberto Lavagna, quien propuso “Planes integrales” para las economías regionales y “Planes de Competitividad” para la industria, los que sólo conservaron el nombre de los propuestos en las postrimerías de la convertibilidad por Domingo Cavallo y que se proponían reducir el impacto del deterioro cambiario.

Al respecto, un trabajo de 2006 del economista especializado en industria Andrés López, junto a Verónica Gutman y Diego Ubfal, realiza un balance de la experiencia de los foros que cobra actualidad en el presente y sostiene, entre los puntos a favor, que “el formato (...) resulta, desde el punto de vista conceptual y a partir de las experiencias de otros países, un esquema de formulación de diagnósticos y creación de consensos en torno a determinadas problemáticas sectoriales superior a procesos más tradicionales de diseño de políticas públicas, sean del tipo “tecnocráticos” o bien, en el otro extremo, “basados en el lobbying del sector privado”. Agrega que “más allá de los logros concretos en términos de medidas específicas”, los foros consiguieron “un crecimiento del conocimiento y grado de articulación entre los actores” de cada sector, un aporte per se al “capital social sectorial”.

Sin embargo, considerados globalmente, los foros de competitividad no llegaron a buen puerto en materia de generación de políticas. Al respecto, el trabajo de López ofrece algunas conclusiones. Entre ellas, destaca la necesidad de incentivos: “En la medida en que los actores perciben que existe un agente, el Estado, dispuesto a financiar las acciones que se identifiquen como relevantes; ello contribuye sustancialmente a mejorar las posibilidades de éxito del Foro”. También realiza algunos reparos sobre la naturaleza de los actores: “Las cadenas más antiguas seguramente ya generaron canales propios de contacto e influencia sobre el proceso de formulación de políticas públicas, por lo cual los actores relevantes pueden suponer que la instancia cooperativa de los foros es una opción menos atractiva que continuar explorando esos otros canales alternativos, usualmente menos transparentes”. Luego, el trabajo avanza en la necesaria dinámica de grupos, desde la necesidad de una adecuada coordinación o la consecución de logros parciales como incentivo de continuidad, pero lo más importante es quizá el concepto de institucionalización del mecanismo y los pasos a seguir: “En los Foros se debe construir en primera instancia una visión acerca de cuál sería un sendero evolutivo deseable para las respectivas cadenas, a partir de la identificación de sus fortalezas y debilidades, para luego recién pasar a la etapa de proposición de medidas y acciones. Esto reduciría la posibilidad de que los Foros se constituyan en espacios de lobby para lograr beneficios de corto plazo y ayudaría a que alcancen su verdadero cometido, que es el de consensuar estrategias viables de reconversión que permitan que las cadenas productivas mejoren de manera perceptible y sustentable sus niveles de competitividad”. Parece obvio, quizá no lo sea tanto

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