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Las tratativas con China ratifican los contradictorios vínculos entre gestos y gestión. Fueron conducidas en forma personal por el presidente Néstor Kirchner, con participación del jefe de gabinete, Alberto Fernández, el ministro de Planificación Federal, Inversiones y Servicios Públicos, Julio De Vido, el secretario legal y técnico de la presidencia, Carlos Zannini y, a último momento, el Secretario de Transporte, Ricardo Jaime. Este último fue el mensajero que realizó varios viajes a China para ajustar detalles, porque su rostro desconocido y su rango reducían el riesgo de filtraciones y fiascos. Por el lado asiático la negociación estuvo a cargo de funcionarios designados por el Partido Comunista y empresarios de Hong Kong, Macao, Angola y Portugal. En un caso y en otro, las estructuras gubernativas quedaron al margen. Recién en la primera semana de este mes, cuando el entendimiento estuvo avanzado, tomaron intervención los respectivos aparatos administrativos.
Asimetrías
Tanto en China como en la Argentina las pirámides política y administrativa coinciden en el vértice. Hu es presidente y Secretario General del partido y Kirchner conduce al mismo tiempo el Estado y el grupo que intervino en las negociaciones. Pero el Partido Comunista es la fuerza rectora de aquel país por lo menos desde hace 55 años, a los que habría que sumarles las tres décadas de la previa larga marcha hacia el poder. Bajo la conducción de Mao y Chu condujo la colectivización de la economía y la lucha contra el hambre. Deng encabezó la apertura hacia la modernización capitalista. Hu (y el miembro del buró político Wu Guanzheng, quien lo acompañó en la denominada reunión a solas con Kirchner) integran la tercera generación de líderes de un emprendimiento centralizado y planificado, con metas de largo plazo, sometidas a la discusión y el control de un vasto aparato. En la Argentina cada gobierno empieza de nuevo, sin continuidad ni plan. La epopeya de transformación a la que Kirchner convoca todavía no se refleja en la conformación de un Estado que durante tres décadas expresó alianzas y proyectos antagónicos con los que el presidente esboza. Esto desalienta la participación de quienes adhieren a la propuesta y resiente la calidad de la gestión.
El canciller Rafael Bielsa se enteró de las negociaciones en marcha cuando desde la Casa Rosada le enviaron la carpeta con los acuerdos a firmarse. La Cancillería de Beijing y la embajada china en Buenos Aires sabían tan poco como él. El Poder Ejecutivo respondió que según sus contactos chinos eso era habitual allí, donde el gobierno funciona como la línea técnica encargada de poner en práctica las decisiones políticas del partido. Finalmente la Cancillería china se dio por enterada y comenzó la formalización de lo acordado. Pero ya en Buenos Aires el canciller chino tuvo conceptos críticos hacia la solvencia de los empresarios de Hong Kong con los que se estaba negociando. Bielsa llamó a la Casa de Gobierno y el jefe de gabinete acudió a la Cancillería para subsanar el cortocircuito. Fernández rechazó el borrador de memorándum de comercio e inversiones acordado entre ambas cancillerías, que incluía el compromiso de expandir el comercio bilateral a 10.000 millones de dólares anuales en un período de cinco años (lo cual cuadruplicaría el nivel actual) y a 20.000 en una década. Esa referencia indiscriminada al nivel total del intercambio es la que se consagró en el NAFTA y hoy México la padece en la relación con Estados Unidos: el comercio bilateral se compone fundamentalmente de exportaciones estadounidenses y la porción más pequeña de ventas mexicanas proviene de firmas estadounidenses establecidas lo más cerca posible de la frontera, las famosas maquiladoras. Esa puerta abierta a una inundación de productos chinos fue suplantada en la cláusula segunda del acuerdo por el deseo de que en cinco años las exportaciones argentinas a China se incrementen en 4.000 millones de dólares anuales por encima del nivel actual (2767 millones entre enero y agosto de este año), sin que se haya mensurado una contraparte importadora equivalente. Pero, una vez concedido a China el reconocimiento como una economía de mercado, ¿cómo impedir que sus mínimos costos produzcan un torrente de ventas que terminen de ahogar a la maltrecha industria local, que recién ahora está llegando a un 71 por ciento de utilización de su capacidad instalada? Los funcionarios del gobierno informaron a los alarmados sindicalistas patronales que esa protección se ejercerá por medio de una cláusula confidencial que permitiría a la Argentina limitar hasta 2008 el ingreso de productos chinos en aquellas áreas que considere sensibles, por medio de la aplicación de todos los instrumentos disponibles, desde legislación anti dumping y de defensa de la competencia hasta aranceles y promoción interna a través de desgravaciones a los productores argentinos. Las condiciones chinas serían que la lista de los sectores a proteger no pueda ampliarse después del 31 de diciembre de 2005, que la vigencia de esas medidas no se extienda por más de tres años a partir de esa fecha y discutir en conjunto el tiempo por el que se extenderá cada protección específica. La forma en que circula la información pública no ayuda a una evaluación precisa. Al cierre de esta edición conseguir el texto de lo firmado seguía siendo una carrera de obstáculos por distintos ministerios.
Cláusulas
El más pasmado por los acuerdos fue el ministro de Economía, Roberto Lavagna, quien siguió los acontecimientos por la prensa, como cualquier hijo de vecino. Menos crédulo a los anuncios que a las desmentidas, apenas 24 horas antes del arribo de Hu Lavagna opinaba que De Vido había expuesto a Kirchner a un papelón y que convenía dejar el tema de lado lo antes posible, “para cuidar al presi”. A diversos interlocutores interesados en conocer qué se firmaría con China les respondió: “Nada de nada”. Después de la firma deslizó comentarios irónicos acerca de las cartas de intención suscriptas por De Vido (algunas con emprendedores de nombres tan improbablemente chinos como Helder Battaglia dos Santos, y otras tan nebulosas como la que anuncia la posible inversión de 6000 millones de dólares para construir 360.000 viviendas). Lavagna tampoco asigna mayor entidad a las expresiones de deseos comerciales, como la oferta de peras y manzanas argentinas al gran productor que es China o la posibilidad de exportar lácteos, que ya existía y que no se aprovecha por falta de disponibilidad del producto. La página de la Cancillería en Internet sólo llega hasta las negociaciones de 2000, que establecían la necesidad de negociar los protocolos sanitarios que ahora se firmaron para permitir un mejor acceso de productos agropecuarios argentinos a China. La de Economía no incluye nada más que una sonriente foto de Lavagna con Hu. No está claro si la desinformación de Bielsa y Lavagna obedeció a mero desorden y/o recelos dentro del gobierno o si habrá que dar crédito a quienes la atribuyen a un motivo de fondo, que por ahora no se conoce. En todo caso la página de Planificación, que condujo las negociaciones, apenas reproduce artículos de prensa con los anuncios de Jaime acerca de la inversión en ferrocarriles. Los acuerdos firmados sólo constan de modo genérico en la de la presidencia, junto con las explicaciones de Fernández en conferencia de prensa. En ninguno de esos sitios aparece una cláusula fundamental, aquella que garantiza que no habrá contrataciones directas y que fue agregada por indicación de la presidencia. Según el texto que el vocero de Planificación, Alfredo Scocimarro, transmitió para esta nota, las inversiones se regirán “de conformidad con los acuerdos bilaterales y las normas vigentes en la República Argentina, incluyendo las referidas a permisos, concesiones, adjudicaciones y ejecución de obra pública”. Es decir mediante licitación o iniciativa privada (el interesado presenta su propuesta con todos los detalles necesarios y cualquier eventual competidor puede mejorar la oferta y desplazarlo). Los 56 tratados de promoción de inversiones firmados en la década anterior no garantizaron el control de la justicia argentina sobre los laudos dictados por tribunales arbitrales, aun cuando contrariaran el orden público, violaran expresas disposiciones constitucionales, fueran irrazonables o se apartaran de las condiciones o formas impuestas por las partes. Por eso dieron lugar a una avalancha de demandas contra la Argentina ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI, el organismo árbitro del Banco Mundial, que actúa como legislador, juez y parte). Aquella saludable cláusula de sometimiento a la legislación argentina contradice el artículo 3 del Memorándum de Entendimiento entre los dos gobiernos: el gobierno de la República Popular manifiesta que “estimulará a las instituciones financieras chinas a otorgar apoyo crediticio y facilidades de financiamiento a las empresas de ese origen con proyectos de factibilidad aprobada para su ejecución” en la Argentina.
La partida de Go
Nada de esto quiere decir que las tratativas con China no formen parte de una visión sobre las oportunidades y las restricciones que la Argentina enfrenta en el mundo, ni que ese punto de vista sea errado. Es ostensible que Kirchner busca alternativas a los términos en que Estados Unidos plantea la globalización. De ahí la manifiesta falta de entusiasmo por el ALCA, el énfasis que desde el primer día de su mandato puso en el Mercosur y la participación argentina en el Grupo de los 20, que irrumpió con éxito en las negociaciones ante la Organización Mundial de Comercio. El 9 de diciembre, cuando se anuncie en Perú la puesta en marcha de la Unión Sudamericana, no habrá un desfile “a paso de vencedores”, como quiso José María Córdova, el héroe de la batalla con la que hace 180 años culminó en Ayacucho la liberación sudamericana de España sino apenas una cadena de manos tomadas en actitud defensiva. La Argentina prefería profundizar los mecanismos institucionales del Mercosur en lugar de expandir su geografía, con la idea de que lo que se ganara en extensión se perdería en profundidad. Prevaleció, en cambio, la posición brasileña, porque Lula quiso mostrar una acumulación de fuerza que pudiera hacer jugar frente a Estados Unidos. La áspera reacción estadounidense se manifestó en Chile al abrirse el foro Asia-Pacífico cuando el ministro de Comercio Robert Zoellick tuvo palabras despectivas hacia Brasil y el Mercosur. Pero también en Quito, donde Donald Rumsfeld presionó sin miramientos a los ministros de Defensa americanos para que devolvieran a los militares algún rol en la seguridad interior. En un documento de apoyo preparado para la conferencia a pedido del Pentágono, el Council of Americas (organismo creado para promover los intereses en el continente de las mayores corporaciones estadounidenses) expresa alarma por el resurgimiento del populismo, los secuestros de empresarios que incrementan sus costos, el comercio de narcóticos y las pandillas urbanas y propone como remedios mayor seguridad y apertura comercial a los productos norteamericanos. Ese texto trae ecos del Informe Rockefeller con el que en 1969 se promovió en toda la región la Doctrina de la Seguridad Nacional. La caricatura de esta política de las grandes corporaciones tiene el rostro del pequeño empresario textil Juan Carlos Blumberg, quien visitó Córdoba junto con un especialista en tolerancia cero del Manhattan Institute, quien llamó “terroristas urbanos” a los chicos limpiavidrios y las prostitutas.
La sombra de los gigantes brasileño y estadounidense también se proyectó sobre las negociaciones con China. La Argentina no deseaba concederle el status de Economía de Mercado que los visitantes reclamaban como el trofeo justificatorio de la visita. Pero la firma de un acuerdo similar entre Hu y Lula, sin previa consulta con la Argentina, estrechó los márgenes porque el Mercosur no hubiera soportado semejante asimetría en las relaciones con la superpotencia emergente. También pesó en la decisión la necesidad de China de contar con la ficha argentina para ir limitando las libertades de que hoy goza Estados Unidos en la partida de Go que ambos juegan en el tablero mundial.
Asignatura pendiente
Los negociadores argentinos creen que lograron condiciones excepcionales, al cabo de varias rondas extenuantes, que incluyeron diálogos de extrema aspereza entre el jefe de gabinete argentino y el canciller chino. El problema para la Argentina, con independencia de quién la gobierne, es que la política exterior no puede suplir con la instantaneidad de la magia las decisiones que deben tomarse dentro del país a lo largo de mucho tiempo. A ello obedece la tendencia a repetir con cada bloque el esquema decimonónico de relación con Gran Bretaña, de exportaciones primarias (y a lo sumo ahora también de commodities industriales) contra importaciones manufacturadas de mayor valor agregado. Pero a la exportación de productos agropecuarios renovables se suma ahora la de recursos no renovables, como hidrocarburos y minerales, y las importaciones de China se producirán en algunos rubros en los que la Argentina estaría en condiciones de autoabastecerse con producción propia de igual o mayor calidad, como el material ferroviario. Al cabo de tres décadas de desindustrialización y desintegración social es difícil esperar resultados distintos.
Las negociaciones por el ALCA llevan ya una década, durante la cual pudieron advertir sobre sus riesgos e inconveniencias los organismos pertinentes del Estado y distintas organizaciones de la sociedad civil. En el caso de China la premura del procedimiento tiende a presentar los acuerdos como un hecho consumado. Los sectores que sienten temor ante el tifón de importaciones orientales son los mismos que no consiguen hacer pie ante la competencia brasileña y que incluso con los deprimidos salarios actuales y con una economía abierta no tienen futuro en el mediano plazo, con excepción de algunos nichos aún por desarrollar. Se trata de las industrias textiles, del juguete, del calzado y de electrodomésticos, desarrolladas durante el primer peronismo a mediados al siglo pasado, tecnológicamente maduras e intensivas en el uso de mano de obra. En un artículo publicado en el número 206 de la revista Realidad Económica, bajo el título “La crisis del modelo neoliberal en la Argentina y los efectos de la internacionalización de los procesos productivos en la semiperiferia y la periferia”, el especialista en comercio internacional Enrique Arceo calcula que de mantenerse las tendencias actuales, la hoy superavitaria balanza comercial argentina se equilibraría en unos tres o cuatro años. Esto exige un fuerte incremento en las exportaciones y fuentes de financiamiento a largo plazo no sujetas a los caprichos de los mercados de capitales, para poder enfrentar las transferencias comprometidas del 3 por ciento del Producto Interno Bruto al exterior, la remisión de utilidades y el déficit en servicios. La racionalidad de un acuerdo con China no borra las objeciones anteriores. Las exportaciones primarias argentinas tienen un escaso dinamismo internacional y no son creadoras de empleo. Porotos y aceite de soja explican el 82 por ciento de las ventas argentinas a China. La diferencia entre la Gran Bretaña del siglo XIX y la China del siglo XXI (que no es el taller del mundo, sino un país periférico que opera como una plataforma de exportaciones en base al bajo costo de su mano de obra, dice Arceo) es otra forma de medir la degradación de la Argentina, cuya actual estructura la inhibe de plantear una articulación alternativa sobre bases serias. Aun cuando las anunciadas salvaguardas se apliquen en forma rápida y eficaz, diciembre de 2008 no es la eternidad sino pasado mañana. China será un exportador importante de los mismos commodities industriales que completan las ventas externas argentinas. Lo que queda de la industria, destinado al mercado interno, enfrentará la creciente competencia china, lo cual presionará hacia un deterioro adicional de los ya menguados salarios. En 1975 China aportaba el 3,2 por ciento del volumen del PBI mundial y en 2000 saltó al 11,3 por ciento. Pero en dólares corrientes, el crecimiento de la participación china fue apenas del 3 al 3,6 por ciento. Esto indica que su porción del mercado crece vía devaluación y al costo de disminuir sus precios de exportación en productos que se desplazan del centro a la periferia. Esto implica muy fuertes transferencias a favor de los consumidores de los países centrales y presiona a la baja los salarios de los países periféricos que producen bienes similares. Según Arceo el acuerdo con China afortunadamente obliga a discutir una estrategia de reindustrialización de la Argentina, que no puede ser un mero efecto de la devaluación, impulsora del crecimiento de actividades intensivas en mano de obra que compiten con China. El desarrollo de actividades tecnológicamente más complejas requiere una estrategia y una política industrial y la articulación de estas políticas en el plano regional y se trata de una asignatura pendiente.