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Domingo, 13 de noviembre de 2005

INFORME ESPECIAL

La reforma pendiente del sistema de AFJP

 Por Fernando Krakowiak

La reforma previsional que introdujo el régimen de capitalización en 1994 se impulsó con la intención de favorecer el ahorro jubilatorio para mejorar las prestaciones y fomentar un mercado de capitales que sirviera para generar crecimiento económico, mejores salarios y mayor ahorro. Sin embargo, desde que el sistema está vigente la población sin cobertura aumentó y el mercado de capitales para financiar la inversión de largo plazo quedó en la nada. A su vez, debido a la transferencia de los aportes a las AFJP el Estado dejó de recaudar, según datos de la Anses, 75.353 millones de pesos entre 1994 y 2001, que se cubrieron con deuda, la cual fue en gran parte financiada por las AFJP hasta que el Estado entró en default, afectando los ahorros previsionales. Esta situación generó un amplio consenso acerca de la necesidad de reformar el sistema de manera integral. Para ello se formaron comisiones, se presentaron proyectos parlamentarios, se convocó a jornadas de debate y se escribieron libros y papers. Todos los sectores coincidieron en la necesidad de ampliar la cobertura del sistema flexibilizando las condiciones de acceso a la jubilación y otorgando un beneficio no contributivo para los sectores que no pueden acreditar aportes. Para superar la crisis se planteó un conjunto de opciones que fueron desde la vuelta al régimen de reparto hasta la profundización del componente de capitalización, pasando por sistemas mixtos en competencia. Sin embargo, a casi cuatro años del default, el régimen previsional permanece sin cambios. El gobierno de Kirchner propuso una reforma apenas asumió, pero la necesidad de negociar el canje de deuda con las AFJP desactivó la iniciativa. Una vez cerrado el acuerdo, el secretario de Seguridad Social, Alfredo Conte-Grand, les prometió a los referentes del sector que entre fin de año y comienzos del próximo el gobierno tendría listo un proyecto de reforma. Para promover el debate que está dormido, Cash presenta a continuación las principales propuestas.

Profundizar el esquema de capitalización

El plan apunta a eliminar la opción entre los regímenes de reparto y capitalización, integrando ambos en un solo sistema. Así los trabajadores pasarían a aportar a una AFJP y el futuro jubilado recibiría una parte de su jubilación del Estado y el resto de la AFJP, contemplando mayores flexibilidades para “extender la cobertura”. El sistema contempla dos componentes: 1) una opción asistencial no contributiva financiada con impuestos generales y con condiciones de acceso restringidas a los más pobres, y 2) un componente contributivo con requisitos flexibles para acceder a beneficios proporcionales luego de tener 10 años de aportes. Dentro de este segundo componente, se incluye un pilar obligatorio administrado por el Estado y financiado por reparto que pagaría una prestación básica, un pilar obligatorio de capitalización individual financiado con un aporte del 8 por ciento del salario de los trabajadores que pagaría una prestación complementaria y un tercer pilar voluntario de ahorro individual.

La propuesta forma parte del Libro Blanco de la Seguridad Social presentado en mayo de 2003, cuyos lineamientos fueron elaborados por el actual secretario de Seguridad Social, Alfredo Conte-Grand. Por lo tanto, el documento es una referencia obligada. La Unión de AFJP presentó una propuesta que contempla una redefinición de la estructura muy similar a la del Libro Blanco, aunque preserva mayores recursos para el segmento de capitalización y fortalece aún más el rol de las administradoras en cuestiones de gestión.

Restablecer un régimen de reparto

Se propone disolver el régimen privado para capturar el aporte que realizan los trabajadores activos al mismo y con ello financiar la construcción de un nuevo régimen previsional público de reparto. Esta medida permitiría captar 4642 millones de pesos anuales que en la actualidad son administrados por las AFJP. A su vez, se propone restituir las contribuciones patronales a los niveles vigentes en 1993, salvo en el caso de las pymes que tengan hasta 40 empleados y una facturación anual de 5 millones de pesos con IVA incluido. En la actualidad, las contribuciones patronales están fijadas entre el 17 y 21 por ciento del salario. Por lo tanto, llevarlas al histórico 33 por ciento permitiría obtener 7727 millones de pesos anuales, lo que sumado al monto proveniente de las AFJP da un total de 12.369 millones de pesos. Según la propuesta, presentada este año como proyecto de ley por el diputado Claudio Lozano, ese monto permitiría otorgar una asignación equivalente al haber mínimo (390 pesos) a 1,2 millón de personas mayores de 65 años que no tienen cobertura previsional (se necesitarían 6910 millones de pesos) y al mismo tiempo elevar el haber mínimo a 500 pesos para todos los beneficiarios (se necesitarían otros 5287 millones).

Implementar un sistema de cuentas virtuales

El sistema de cuentas virtuales supone una estructura de financiamiento de un régimen de reparto, pero con un modelo que simula un esquema de capitalización individual. El aporte del trabajador se contabiliza en una cuenta personal, pero a diferencia del sistema actual no hay financiamiento anticipado e individualizado de las jubilaciones. La cuenta registra un derecho que no está discriminado como la “cuota parte” de un fondo financiero, sólo existe como registro contable. Por eso se dice que son “cuentas virtuales”. Mientras tanto, el aporte de los trabajadores activos se transfiere a un fondo de reserva que se utiliza para financiar el pago de las jubilaciones actuales y para capitalizar una reserva técnica del nuevo sistema. La diferencia con la opción de reparto tradicional es que el cálculo de los beneficios no se basa en los salarios y en los años de servicio, sino en el balance de la cuenta acumulada por el trabajador al momento de su retiro, la cual se capitaliza mediante un índice vinculado al desempeño de la economía. Este sistema no requiere de las AFJP, las que podrían desaparecer o quedar como un seguro opcional. Las cuentas virtuales se implementaron en Suecia, Italia, Polonia y Letonia, entre otros países. En esos casos se lo pensó como la transición para pasar de un régimen de reparto a uno de capitalización, pero aquí se lo propone como una transición en el sentido inverso. Laura Goldberg y Rubén Lo Vuolo, investigadores del Ciepp y autores de la propuesta, explican los detalles de la iniciativa en un documento reciente, titulado La reforma de la reforma: un nuevo sistema previsional para la Argentina, donde aclaran que esta opción debe estar inserta en un sistema público compuesto por dos pilares: 1) un pilar básico que pagaría un beneficio universal y 2) un pilar contributivo obligatorio financiado con un mecanismo de reparto basado en las cuentas virtuales.

Impulsar un sistema mixto en competencia

Se propone la coexistencia de un sistema estatal para quienes necesiten algún complemento público debido a su baja capacidad de ahorro y uno de capitalización privada donde no se recibiría complemento público por los años aportados al sistema (en la actualidad reciben la Prestación Básica Universal). La elección entre ambos sistemas es voluntaria y el carácter mixto viene dado por la reversibilidad de esa opción. Es decir, la persona puede pasar de un sistema a otro cada tres años sin que eso implique un traspaso de fondos. Por lo tanto, sólo percibirán una jubilación con un componente estatal y uno privado quienes hayan aportado a ambos sistemas.Para hacer más sencilla la elección se propone establecer cuentas individuales virtuales para el esquema público, la cual facilitaría la comparación con las cuentas de capitalización. Estas opciones se complementarían con un beneficio universal no contributivo para los mayores de 70 años que no cuenten con beneficio previsional. La propuesta fue presentada en 2004 por el economista Martín Lousteau, actual ministro de la Producción de la provincia de Buenos Aires, en el libro Hacia un federalismo solidario. Si bien la opción entre ambos sistemas es voluntaria, Lousteau señala que “todos los aportantes que se encontraran por debajo de cierto nivel de ingreso podrían ser obligados inicialmente a retornar al esquema público, manteniendo la opción de regresar al privado si así lo desearan”. Eso lo justifica por el hecho de que quienes permanecieran en el sistema de capitalización dejarían de percibir (por sus nuevos aportes) todo tipo de componente público y, por ende, sería responsabilidad del Estado mantener la protección de aquellos individuos para los cuales estos beneficios representan una proporción sustantiva del total. Luego agrega que “el mismo argumento podría sostenerse para limitar la reversibilidad voluntaria durante el período de maduración del nuevo sistema y hasta que éste se haya consolidado”.

En los próximos meses, la reforma previsional debería volver a estar en la agenda gubernamental. Los problemas del sistema siguen siendo los mismos que cuando estalló la crisis y las proyecciones muestran que si no se realizan cambios, la población mayor de 65 años con cobertura podría caer al 36 por ciento en el 2025. En este contexto, postergar la reforma no haría más que confirmar los peores pronósticos.

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Imagen: Rafael Yohai

Claves

Desde que el sistema de AFJP está vigente, la población sin cobertura aumentó y el mercado de capitales para financiar la inversión de largo plazo quedó en la nada.

Debido a la transferencia de los aportes a las AFJP, el Estado dejó de recaudar 75.353 millones de pesos entre 1994 y 2001.

Existe un amplio consenso acerca de la necesidad de reformar el sistema de manera integral.

Todos los sectores coincidieron en la necesidad de ampliar la cobertura del sistema flexibilizando las condiciones de acceso a la jubilación.

Y también en el otorgamiento de un beneficio no contributivo para los sectores que no pueden acreditar aportes.

A casi cuatro años del default, el régimen previsional permanece sin cambios.

Entre fin de año y comienzos del próximo el Gobierno promete tener listo un proyecto de reforma.

 
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