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Domingo, 11 de abril de 2010

¡Ooole!

 Por Fernando Krakowiak

Desde que estalló la crisis económica internacional, el Gobierno implementó una batería de medidas para preservar la producción local y la generación de empleo. Entre las iniciativas se incluyen frenos a las importaciones a través de la ampliación de licencias no automáticas, expansión del crédito público a empresas e incentivos para mantener el consumo privado de electrodomésticos, automóviles y otros productos. Incluso el Estado llegó a hacerse cargo de una parte del salario de 150 mil trabajadores del sector privado para evitar despidos. La Ley de Compre Argentino es otro instrumento relevante que podría ser clave en esta estrategia. La norma 25.551 fue aprobada en noviembre de 2001 para tratar de incentivar al Estado y a las privatizadas a sustituir importaciones y generar oportunidades para las firmas locales. Los requerimientos a cumplir son modestos, pues el objetivo no es obligar a comprar insumos nacionales, aunque sean costosos y de mala calidad, sino darles prioridad por sobre los importados ante una oferta que sea hasta un 5 por ciento más cara, ampliando el margen hasta un 7 por ciento en el caso de las pymes, siempre que cumplan con los parámetros de calidad establecidos en la licitación. Pese a ello, los proveedores locales afirman que las privatizadas, y en algunos

casos el propio Estado, se resisten a comprar insumos en el país. Lo que hacen es aprovechar vacíos legales o directamente violar la legislación.

Ley de alcance acotado. La norma obliga al Compre Argentino sólo a la administración pública nacional, a las empresas del Estado, a las sociedades privadas prestadoras, licenciatarias y concesionarias de obras y servicios públicos y a los respectivos subcontratantes directos. Ese listado exime, por ejemplo, a los gobiernos provinciales, a no ser que expresamente hayan adherido a la norma. De hecho, sólo Chaco y Formosa lo hicieron y su poder de compra es ínfimo. Lo que hay en algunas jurisdicciones son leyes de compre provincial. En el caso de los privados, el requisito rige sólo para los concesionarios de obras y servicios públicos. Eso significa, por ejemplo, que las telefónicas no tienen la obligación de cumplir con esta ley cuando invierten en el desarrollo de la telefonía celular, la verdadera crema del negocio.

Ausencia de planes de inversión. El decreto 1600/2002 que reglamentó la ley 25.551 establece en su artículo 5 que las empresas deben realizar una planificación, por lo menos anual, de sus contrataciones para darle previsibilidad a los proveedores. Ese plan de inversiones debe ser colocado en la página web de la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC) con una antelación respecto de la apertura de ofertas que varía de acuerdo al monto en juego, pero que en ningún caso es menor a los 30 días hábiles. Sin embargo, en la Cámara Argentina de Industrias Electrónicas, Electromecánicas y Luminotécnicas (Cadieel) afirman que ese requisito no se cumple. “En muchos casos ni siquiera presentan los planes y si lo hacen tienen tal nivel de generalidad que es imposible saber qué insumos van a necesitar”, señaló a Página/12, Claudio Krämer, gerente de la cámara. De hecho, en el sitio web de la ONC se pueden revisar los planes que aportaron las empresas. Metrovías, Edenor, Aguas Argentinas, Hidrovía y Ugofe no presentaron nada entre 2004 y 2010. Edesur sólo lo hizo en 2005, 2007, 2009 y 2010, pero nunca se extendió más de una carilla. Metrogas se salteó los planes de 2008 y 2009, mientras que para las inversiones correspondientes a este año publicó un cuadro que ocupa media carilla y en la columna “Bienes a incorporar según especificaciones técnicas” se limita a aclarar que requiere “materiales y mano de obra”. Telecom y Telefónica, por su parte, cumplieron con el requisito todos los años y son los que más detalles ofrecen en términos relativos.

No se consulta a los proveedores. Además de exigir la presentación de los planes de inversión, en el artículo 6 de la ley se aclara que los proyectos deben elaborarse “adoptando las alternativas técnicamente viables que permitan respetar la preferencia establecida a favor de los bienes de origen nacional”. Esto significa que las concesionarias no sólo deben comunicar sus planes sino incentivar, en la medida de sus posibilidades, el desarrollo de una red de proveedores nacionales. Los empresarios nacionales consultados por este diario coincidieron en que lo máximo que pueden hacer las empresas privatizadas es presentar el plan de inversión, pero nunca los convocan al momento del diseño de ese plan para ver qué podrían aportar. Por ejemplo, Telecom puso a la venta a fines de 2007 el teléfono fijo Aladino que permitía entablar video llamadas y enviar SMS a los celulares y a otros fijos que tuvieran ese sistema. El proveedor de los aparatos fue la empresa italiana Urmet, pero los empresarios locales del rubro afirman que si se los hubiera contactado cuando se decidió avanzar con ese desarrollo al menos podrían haber aportado algunos insumos.

No se controla la aplicación de preferencia por precios. El artículo 3 de la ley 25.551 establece que en las licitaciones se les otorgará preferencia a los proveedores nacionales incluso ante una oferta que sea hasta un 7 por ciento más cara. Sin embargo, los proveedores afirman que no tienen forma de corroborar si la cláusula se cumple. Por ejemplo, Telefónica automatizó la compra de insumos a través de su portal Adquira.com. Los proveedores deben bajar los pliegos de esa página y presentar una oferta técnica y económica. Si la misma califica, los contactan por mail y les informan una fecha y un horario en el que deben ingresar nuevamente al portal para participar de la última etapa, una licitación inversa a la que acceden cliqueando el banner “Podium”. Una vez que están adentro del sistema, Telefónica abre la licitación con un precio base que va subiendo de manera gradual. El proveedor debe elegir cuándo cliquear para ganar la licitación, pero como el precio base suele ser muy bajo lo mejor es esperar un poco para que vaya subiendo. El problema es que no se sabe contra quién se está compitiendo. Por lo tanto, puede pasar que el proveedor se apure a aceptar convalidando un precio bajo cuando en realidad podría haber esperado o que se arriesgue a esperar y que entonces un competidor cliquee antes y le quite el negocio. Los proveedores afirman que una vez que la licitación se resuelve no tienen forma de saber contra quién estuvieron compitiendo, ni corroborar la efectiva aplicación del sistema de preferencias. Además, denuncian que la empresa tampoco explica qué criterio utiliza para fijar el precio base con el que se inicia la licitación. “No sé para qué piden que presentemos una oferta económica si después ponen el precio que quieren”, señaló a este diario un empresario que suele participar de esas compulsas virtuales. Cash consultó a Telefónica sobre esta modalidad y la empresa respondió que “cumplimenta todos los procedimientos requeridos por la ley”.

Excepciones por urgencia. La ley 25.551 dejó vigentes varios artículos de normas anteriores de compre nacional que no entraban en contradicción con la nueva legislación. Uno de ellos es el Nº 2 de la ley 18.875, donde se establece que “las condiciones de provisión se fijarán siempre con plazos de entrega suficientes para permitir a la industria nacional encarar la producción de los bienes requeridos, salvo urgencia impostergable que impidiera proyectar la obra con suficiente antelación”. En Cadieel afirman que Enarsa es la empresa que más veces alegó razones de urgencia para importar insumos durante los últimos años, sobre todo para la construcción de las cuarenta centrales eléctricas contempladas en los proyectos Generación Distribuida I y II, que en su conjunto prevén aportar 775,9 MW. Por ejemplo, se le encargaron usinas termoeléctricas a las empresas Aggreko, Emgasud y SO Energy, que importan la mayoría de los materiales, en lugar de recurrir a empresas como Secco y Sullair que se abastecen en el mercado local. Enarsa puede argumentar que la ley no exige el cumplimiento del compre nacional para obras de generación eléctrica, pero resulta paradójico que el propio Estado no promueva la adquisición de insumos locales. De hecho, Cadieel protestó y para el proyecto Generación Renovable, que tiene previsto aportar 1000 MW, Enarsa convocó a los proveedores argentinos para ver qué pueden aportar. El Gobierno también convocó recientemente a los proveedores locales para ver qué pueden aportar en el proceso de construcción de plantas transmisoras y conversores para la instalación de la Televisión Digital Terrestre.

Aceptación de ofertas en dólares. El artículo 3 de la 25.551 remarca que la comparación de precios de una licitación se debe hacer en moneda nacional. Sin embargo, los proveedores locales afirman que en algunas licitaciones a sus competidores extranjeros les permiten cotizar su oferta en dólares. La ventaja es que sólo pueden ofertar en dólares si lo hacen a precio FOB, el cual no incluye transporte, seguro y tasas aduaneras. Ese es un factor más que ayuda al proveedor extranjero a mejorar su oferta final.

Incumplimiento de contratistas. La ley establece que los subcontratistas directos también deben cumplir con el compre nacional, pero las empresas a las que el Estado les adjudica la construcción de obras públicas “llave en mano” violan esta normativa. La mayoría son empresas extranjeras que canalizan sus necesidades a través de filiales, subsidiarias o casas matrices del exterior. Las contratistas más conocidas, cuestionadas por las cámaras de proveedores locales, son la alemana Siemens, la española Teyma Abengoa y la brasileña Alusa Engenharia. Las críticas también alcanzan a las nacionales Tel3, comandada por ex empleados de Pirelli, y Electroingeniería.

Falta de sanciones. El artículo 10 de la ley establece que cuando se comprueba la violación del compre nacional por parte de una privatizada se debe disponer que “ningún otro contrato, concesión, permiso o licencia le sea adjudicado por un lapso de tres a diez años según la gravedad del caso”. No obstante, como la pena es muy severa la Secretaría de Industria nunca sancionó a nadie. Cadieel había presentado un proyecto de ley hace un par de años para agregar sanciones graduales que incluían apercibimientos para incumplimientos leves y multas de entre el 5 y el 50 por ciento del monto del contrato en cuyo marco se verificase el incumplimiento, pero la propuesta no fue tomada en cuenta.

Todos estos factores conforman una barrera difícil de sortear para las firmas locales y muchas veces sus posibilidades de crecimiento quedan abortadas. Las maniobras de elusión y la falta de controles determina que la Ley de Compre Argentino no sea un instrumento efectivo para impulsar el desarrollo del empresariado nacional

Estados Unidos, México y Brasil

OTRAS EXPERIENCIAS

Estados Unidos. El 14 de febrero de 2009, el senado estadounidense aprobó un plan de estímulo fiscal de 787 mil millones de dólares impulsado por Barack Obama para superar la crisis económica. En la sección 1110 se incluyó una cláusula de compre nacional donde se explicita que “se prohíbe el uso de fondos públicos en proyectos para la construcción, alteración, manutención o reparación de obra y edificios públicos a menos que todo el acero y hierro usados en el proyecto sean producidos en Estados Unidos”. Algunos socios comerciales, como la Unión Europea, China y Brasil, protestaron y forzaron la inclusión de una serie de excepciones. Allí se aclara que el compre nacional sólo se aplicará: 1) si es consistente con el “interés público”; 2) si el acero y el hierro es producido en cantidad suficiente o en calidad satisfactoria, y 3) si no incrementa los costos del proyecto total en más de un 25 por ciento. Igual la norma es claramente “proteccionista” y está en línea no sólo con las restricciones que se aplican en otros sectores clave de la economía estadounidense sino también con la propia historia del país. De hecho, ya en 1933, en medio de la Gran Depresión, el entonces presidente Herbert Hoover había logrado que el Congreso aprobara la primera ley Buy American, obligando a utilizar productos estadounidenses en proyectos federales. Desde entonces, existe una preferencia de precios a favor de los bienes locales de hasta 10 por ciento por sobre la oferta extranjera (incluyendo, en este último caso, derechos de importación, flete y otros gastos). Si la oferta la realiza una pyme o una empresa ubicada en una zona de alto desempleo se aplica una preferencia de hasta el 12 por ciento.

México. La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público prevé licitaciones públicas internacionales y nacionales. Las internacionales sólo se deben realizar cuando no exista una oferta nacional en la cantidad o calidad requerida, cuando habiéndose realizado una de carácter nacional no se presenten propuestas o ninguna cumpla con los requisitos o cuando se haya celebrado un tratado con un país que conceda un trato recíproco a los proveedores mexicanos. Igualmente, en estas licitaciones existe un sistema de preferencias de precios a favor del capital nacional con un margen de hasta el diez por ciento respecto de los bienes de importación. En lo que se refiere a las licitaciones nacionales, las más comunes, directamente se aclara que sólo pueden participar personas de nacionalidad mexicana y los bienes a adquirir deben ser producidos en el país y tener por lo menos un cincuenta por ciento de contenido nacional.

Brasil. El régimen general de contrataciones establecido mediante la Ley 8666, de 1993, dispone sólo que se debe “establecer un tratamiento diferenciado de naturaleza comercial, legal, laboral, previsional o cualquier otra, entre empresas brasileñas y extranjeras, inclusive en lo referente a la moneda y modalidades local de pagos, incluso cuando exista financiamiento de agencias internacionales”. En otro parágrafo se agrega que “en igualdad de condiciones, como criterio de desempate, será asegurada preferencia, sucesivamente, a los bienes y servicios: producidos por empresas brasileñas de capital nacional y por empresas que busquen y desarrollen tecnología en el país”. Los empresarios advierten que, como puede verse, la legislación no es el principal escollo en este caso sino las barreras para arancelarias y la imposición en los pliegos de requisitos que dificultan la cotización de bienes extranjeros

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Claves

Industrias desarrollo
La Ley de Compre Argentino es un instrumento relevante para una estrategia de desarrollo nacional.

La norma fue aprobada en noviembre de 2001 para incentivar al Estado y a las privatizadas a sustituir importaciones y generar oportunidades para las firmas locales.

Los requerimientos a cumplir son modestos, pues el objetivo no es obligar a comprar insumos nacionales, aunque sean costosos y de mala calidad, sino darles ciertas preferencias sobre los importandos.

Sin embargo, las maniobras de elusión y la falta de controles determina que la Ley de Compre Argentino no sea un instrumento efectivo.

 
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