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Domingo, 4 de enero de 2015

LOS PROCESOS DE CONCENTRACIóN Y CENTRALIZACIóN ECONóMICA

El rol del Estado

Los instrumentos y regulaciones en materia de defensa de la competencia de que dispone el Estado son claves en la dinámica que despliega la concentración y centralización del capital. Debate sobre la necesidad de una nueva ley de Defensa de la Competencia.

 Por Martín Astarita *

Es casi un sentido común afirmar que la economía argentina ostenta altos niveles de concentración. Hay quienes creen, por ejemplo, que la inflación se vincula con el abuso de posición dominante por parte de empresarios que buscan por esa vía ganancias extraordinarias. También se sostiene que la concentración es un obstáculo para el desarrollo económico, pues sin libre competencia son débiles los incentivos para lograr innovaciones tecnológicas. Exponer brevemente estos argumentos, que encuentran tanto partidarios como detractores, sirve para ilustrar la importancia que suele asignársele al tema de la concentración, y por contraste pone de relieve el menor interés que despierta el análisis sobre las causas de su emergencia, así como las medidas o instrumentos que puede adoptar el Estado para revertir o morigerar su existencia.

Un primer paso consiste en definir la naturaleza de los fenómenos a estudiar. Aunque Marx utilizó el concepto de concentración para diferenciarlo del de centralización, en la actualidad ambos términos se emplean con frecuencia como sinónimos. Cabe recordar que según Marx la concentración es idéntica a la acumulación, y sólo indica el proceso mediante el cual el plusvalor se reconvierte en capital. De esta manera, la concentración significa reunir bajo el mando del capitalista más medios de producción y fuerza de trabajo y, en consecuencia, mayores niveles de producción. Generalmente, este proceso de acumulación viene acompañado por un aumento de la denominada “composición orgánica del capital”, esto es, crece más el capital constante (medios de producción) que el capital variable (fuerza de trabajo). Cabe aclarar, de todas formas, que la concentración también puede darse en forma extensiva, sin que varíe la proporción entre medios de producción y cantidad de obreros. Sea de una u otra forma, la concentración, como sinónimo de acumulación, implica un aumento en los niveles de producción.

La centralización, en cambio, consiste en la concentración de capitales ya formados (Marx dirá que es la concentración propiamente dicha, y aquí tal vez se encuentra una de las fuentes de la actual confusión terminológica), y se produce básicamente mediante la fusión o adquisición de empresas entre sí: es la atracción del capital por el capital, “la expropiación del capitalista por el capitalista”.

Ambos fenómenos (C&C) no son sinónimos, y su naturaleza distinta implica discernir de manera separada las causas que los originan. En tal sentido, la concentración se intensificará con cada avance técnico y, fruto de la competencia, resulta una tendencia inevitable. En efecto, es la lucha competitiva la que impulsa a los capitalistas a incrementar la productividad vía mejoras técnicas, y ello redunda, tendencialmente, en un incremento de la composición orgánica del capital. Así, es posible afirmar que la concentración es inevitable.

La centralización también es una tendencia que emana de la acumulación capitalista y es promovida, según Marx, por el crédito y la competencia, pues ambos factores permiten eliminar a los capitales más débiles. Ahora bien, la centralización no es un proceso lineal, sino que existen contratendencias: la aparición de nuevos capitales, la separación de los nuevos de los antiguos, la división de la propiedad entre los miembros de una familia, entre otros factores, son fuerzas descentralizadoras.

Resulta importante también analizar las relaciones entre sí de los procesos de C&C. Mientras que la centralización, en cierto punto, no depende de la concentración, pues se trata de una redistribución del capital ya existente, la concentración se ve incentivada por la centralización, ya que pone a los capitalistas en condiciones de extender la escala productiva. Marx dirá que sin un previo e intenso proceso de centralización de capitales hubiese sido imposible, por ejemplo, la aparición del ferrocarril.

De este planteo eminentemente teórico se desprenden importantes consideraciones de orden práctico. Al respecto, la concentración, como sinónimo de acumulación, es una tendencia inevitable y por ende el Estado nada puede hacer contra ella (tampoco sería deseable, pues en última instancia la concentración significa crecimiento productivo).

La intervención estatal en los procesos de centralización es, por el contrario, objeto de discusión en la actualidad, al menos dentro del espacio heterodoxo. Un primer eje de debate se vincula con el peso relativo de las tendencias y contratendencias propias de la centralización, y que puede ser resumido mediante el siguiente interrogante: la centralización, ¿es un resultado ineluctable del proceso de acumulación capitalista o, por el contrario, los movimientos descentralizadores pueden finalmente imponerse?

Un segundo eje de discusión tiene que ver con la relación entre competencia y centralización. Si bien hay consenso en que la lucha competitiva entre capitales es un factor que promueve la centralización del capital, algunos sostienen que altos niveles de centralización conllevan la anulación de la competencia (monopolios, oligopolios), mientras que otros creen, por el contrario, que con la centralización la competencia no sólo no desaparece sino que se vuelve más feroz e intensa. Esta segunda postura admite que puede haber situaciones monopólicas pero siempre transitorias: con el tiempo, la competencia se abrirá camino y a un nivel más alto.

Un tercer eje, finalmente, reside en la evaluación de los efectos de la centralización. Hay quienes creen que ésta posee un rol progresivo, pues estimula la concentración y el desarrollo productivo (el ejemplo que pone Marx sobre los ferrocarriles, mencionado líneas arriba, resulta paradigmático). En la vereda opuesta, se señala que la centralización constituye una traba para el desarrollo económico (reduce los incentivos para innovar), tiene un impacto negativo en la generación de puestos de trabajo, e implica además una distribución regresiva del ingreso.

Cada uno de estos ejes remite a dos concepciones radicalmente diferentes en lo que respecta al rol del Estado. Para decirlo brevemente, si se considera que la centralización es inevitable e incluso progresiva, y que además en ningún caso la competencia se ve anulada (los monopolios, en caso de que surjan, son siempre transitorios), una intervención estatal exitosa consistiría en promover esta tendencia centralizadora a su máxima expresión. Frente a esta postura, es posible reivindicar, en cambio, la necesidad de que el Estado intervenga para regular y limitar los procesos de centralización. Por ejemplo, para evitar situaciones monopólicas u oligopólicas, aunque sean de carácter transitorio. O bien, aun admitiendo que ciertos sectores y actividades requieran para su desarrollo un alto nivel de centralización, en otros es menester que el Estado, en función de otros objetivos, como puede ser preservar las fuentes de empleo, aliente la descentralización.

Con este marco, interesa aquí analizar específicamente los instrumentos y regulaciones en materia de defensa de la competencia de que dispone el Estado en la Argentina.

Un breve repaso de la ley 25.156, actualmente vigente y que se denomina Ley de Defensa de la Competencia, revela serias deficiencias en el instrumental del que dispone el Estado para revertir o al menos morigerar el proceso de centralización de capitales. En primer término, cabe recordar que dicha ley fue sancionada en 1999, cuando ya habían sido instrumentadas las reformas estructurales (privatizaciones, desregulación y apertura económica) que dieron lugar a un intenso proceso de centralización de capitales. Así, tal como señalan Hugo Nochteff y Hernán Soltz (en el documento “Defensa de la competencia”, disponible en Internet), la ley 25.156 llegó tarde, y se montó en una estructura económica altamente centralizada.

Otro problema tiene que ver con el contenido mismo de la ley. En la legislación comparada existen dos criterios básicos para luchar contra la centralización: la ilegalidad intrínseca o la ilegalidad condicionada. En muchos países, se elige la primera opción: el Estado no permite ciertas fusiones entre empresas por el simple hecho de que disminuye la competencia en un determinado sector. La Argentina, en cambio, optó por la segunda vía: sólo prohíbe aquellas fusiones que generan perjuicio económico, un concepto impreciso y que habilita un amplio poder discrecional por parte de la autoridad de aplicación.

La opción por la ilegalidad condicionada tiene además efectos desiguales según el tipo de fusión de empresas de que se trate. El perjuicio económico, en efecto, es más fácil de comprobar cuando se produce una integración empresarial de tipo vertical (por ejemplo, la adquisición de una empresa a su proveedor de insumos) o de tipo horizontal (la fusión de dos empresas que compiten en el mismo sector de actividad). En cambio, resulta difícil comprobar perjuicio económico cuando se producen integraciones de tipo conglomeral, es decir, fusiones entre empresas que no pertenecen al mismo sector o actividad económica. Esto es un grave problema, pues no se tienen en cuenta las ventajas competitivas (crediticias, económicas, productivas) que puede obtener una asociación conglomeral de este tipo.

Finalmente, otro aspecto crítico en materia de defensa de la competencia se vincula con la autoridad de aplicación de la ley 25.156, pues nunca se constituyó el Tribunal de Defensa de la Competencia, tal como prescribía el artículo 17 de dicha norma.

En definitiva, nuestro país presenta, desde el punto de vista legal, serias deficiencias en lo que respecta a los instrumentos y mecanismos para reducir los altos niveles de centralización que ostenta en la actualidad la economía argentina.

Recientemente se ha legislado sobre prácticas anticompetitivas (la reforma a la antigua ley de abastecimiento), que es un paso importante, pues dichas prácticas (acuerdos de precios, prácticas exclusorias) muchas veces propulsan la centralización. Sin embargo, no basta con ello. Es necesario que el Estado cuente con herramientas legales capaces de enfrentar no sólo los posibles efectos (las prácticas anticompetitivas), sino directamente la estructura económica centralizada, y para ello se requiere, entre otras cosas, la sanción de una nueva ley de Defensa de la Competencia.

El debate sobre la nueva ley de abastecimiento (llamada ahora Regulación de las relaciones de producción y consumo) permite vislumbrar los poderosos obstáculos que levanta un importante sector del empresariado, que resiste toda política que intente regular sus movimientos.

La tendencia hacia la centralización (lo económico) puede ser regulada hasta cierto punto por el Estado (lo político). Pero esta posibilidad no es abstracta, sino que opera en un determinado contexto, signado en el caso argentino por empresas con suficiente peso económico como para condicionar la política.

* Politólogo y magister en Economía Política (Flacso).

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