ECONOMIA › TEMAS DE DEBATE: EL ROL DEL ESTADO EN EL MERCADO DEL SUELO

El papel del Código Civil

Los autores advierten que la disponibilidad de suelo debe ser regulada por el Estado para satisfacer necesidades sociales y no dejar librada su utilización al sector privado, basado en los principios de la propiedad privada.

Producción: Javier Lewkowicz

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Desigualdades en el acceso al suelo

Por Gastón Chillier y Carolina Fairstein *

El pasado 28 de noviembre la Cámara de Senadores dio media sanción al proyecto de reforma del Código Civil. En la semana previa se había anunciado que dentro del articulado se reconocería que la propiedad posee una función social y, por lo tanto, se encuentra sometida a las obligaciones que establece la ley con fines de bien común. Sin embargo, sobre la fecha de la firma del dictamen de mayoría se dio marcha atrás con la iniciativa.

El Congreso no sólo está autorizado, sino que tiene el deber de prevenir ejercicios excesivos del derecho a la propiedad que constituyan barreras a las posibilidades de realización de los derechos humanos, en particular del derecho a la vivienda, de quienes debido a la estructura social y/o las condiciones del mercado no puedan acceder a ella por sus propios medios. Por ello, la Cámara de Diputados debe incorporar el principio de función social de la propiedad en el Código Civil, e incluso otros instrumentos adecuados para facilitar el acceso a la tierra y la vivienda y la regularización de las formas de vivir y habitar de los sectores populares en la ciudad y en el campo.

Entre los motivos expuestos por el oficialismo en el recinto de la Cámara alta se sostuvo que no corresponde la inclusión del mencionado principio en el Código sino en una reforma constitucional. La función social de la propiedad fue consagrada por la Constitución de 1949, derogada por la dictadura de 1955, y reincorporada en la reforma de 1994 a través de la inclusión con jerarquía constitucional de la Convención Americana de Derechos Humanos, cuyo artículo 21 establece que toda persona tiene derecho al uso y goce de los bienes, pero que la ley puede subordinar tal uso y goce al interés social. O sea, no es necesaria otra modificación.

Así, en lo que a propiedad se refiere, se optó por mantener la orientación liberal del Código Civil reafirmando privilegios clasistas.

La ausencia del principio de la función social de la propiedad tendrá un impacto negativo para avanzar en políticas públicas de regulación del suelo y el mercado inmobiliario, necesarias para abordar los problemas estructurales del actual déficit habitacional. Es previsible que cualquier regulación que pretenda poner límites a las posibilidades de uso del suelo será cuestionada, aunque sin razón, por atentatoria de la incólume propiedad privada consagrada en el antiguo y futuro Código Civil –en caso de que se aprobara el proyecto votado por el Senado–.

Diversos estudios urbanos han identificado una estrecha relación entre los modos en que se regula y se toleran ejercicios abusivos del derecho de propiedad y la informalidad urbana, en tanto dificultan el acceso al suelo en forma legal a amplios segmentos de la sociedad. Asimismo, el modelo de propiedad privada exclusivo e individual plasmado en el Código Civil no considera las prácticas existentes en el mundo rural, obstaculizando las posibilidades de avanzar hacia un reconocimiento comunitario de la propiedad de la tierra.

En el contexto argentino, los actores privados condicionan y generan profundas desigualdades en el acceso al suelo y a la vivienda digna. Un claro ejemplo de la incidencia de las fuerzas del mercado en las posibilidades de desarrollo de políticas públicas inclusivas lo constituye el reciente reconocimiento efectuado por el gobierno nacional respecto de las limitaciones que la especulación inmobiliaria –con los aumentos injustificados y desmesurados de los precios del suelo– impone a uno de los más importantes programas de vivienda del país, el Pro.Cre.Ar.

La Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos vienen afirmando la existencia de un deber del Estado de brindar protección especial a grupos o sectores sociales en situación de desigualdad estructural, e incluso de adoptar medidas que apunten a transformar los factores que determinan prácticas extendidas de discriminación y exclusión. Esta obligación incluye la regulación y protección frente a la acción de actores no estatales que por su posición de poder tienen la capacidad de afectar el ejercicio de los derechos humanos consagrados en la Convención.

La relatora especial sobre una Vivienda Adecuada, Raquel Rolnik, y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU reclamaron al Estado argentino avanzar en un mejor control sobre el mercado de tierras, el suelo, y la especulación inmobiliaria, así como en la regularización administrativa y dominial de quienes habitan en situación de informalidad.

El próximo Código, que regirá la vida de los habitantes de nuestro país, debe receptar y proteger un derecho de propiedad que armonice y concilie su dimensión liberal con su aspecto social. Sólo de este modo obtendremos un marco jurídico que facilite el desarrollo de políticas públicas conducentes a revertir la situación de exclusión sociohabitacional en la que se encuentran millones de personas en nuestro país.

* Director ejecutivo y abogada senior del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS).


Por qué función social

Por Raúl Fernández Wagner *

El desarrollo capitalista de los últimos doscientos años ha conjugado tres procesos: un aumento exponencial de la población, el cercado y mercantilización de la tierra (asociado al régimen jurídico de la propiedad privada) y una acelerada urbanización.

Así, hoy hablamos de “suelo urbano”, el cual tiene una serie de particularidades que se reflejan inevitablemente en su precio de mercado. Primero, la sola definición del límite urbano hace que el pasaje de suelo rural a urbano sea constitutivo de un gran salto en la renta absoluta. Segundo, que la centralidad y el uso del suelo permitido sean la base de las rentas diferenciales de vivienda, y determinantes en las rentas de comercio, y tercero, que los servicios e infraestructuras –por costosos y asociados a sistemas urbanos complejos– tengan gran influencia y/o sean constitutivos de las plusvalías urbanísticas. En las tres dimensiones: extensión urbana, uso del suelo y desarrollo de las infraestructuras, tiene una decisiva incidencia la acción del Estado (local).

Es decir que el precio del suelo no depende de lo que se construya encima, sino que está enteramente asociado al pasaje de rural a urbano y a lo que la norma urbanística municipal determine, sobre: a) el uso del suelo (comercial o residencial), b) el factor de ocupación (superficies que se permite construir en la parcela) y c) la dotación de servicios de infraestructuras (calles, redes de agua, de alumbrado, de gas, transporte público y equipamientos sociales (escuelas, hospitales, etc.) relacionados con la localización de la parcela. El proceso de crecimiento de nuestras ciudades motoriza la suba acelerada de los precios del suelo urbano, siendo la “escasez” a raíz de la competencia de las familias, los comerciantes y hasta las funciones del mismo Estado por estar “bien ubicados” lo que hace subir el precio del suelo. Un punto aparte merece el plus de rentas aún mayores, dadas por el “monopolio de segregación” cuando se permite la existencia de barrios cerrados.

Lamentablemente, en Argentina el retraso en el desarrollo del derecho urbanístico provoca que este proceso esté poco reconocido por el Estado, por lo que se considera que es un “derecho” del propietario capturar enteramente el aumento del precio del suelo. Es decir, que las plusvalías urbanísticas le corresponden al propietario y no al Estado, que es el principal agente en su generación mediante obra pública, dotación de servicios y/o construcción de equipamientos.

Argentina es un país donde el noventa por ciento de su población vive en áreas urbanas, pero aún no cuenta con una legislación específica que permita regular el desarrollo urbano y –lo que es más urgente– afrontar la creciente desigualdad socioespacial. Paradójicamente, el pronunciado crecimiento económico de los últimos 10 años, con evidentes mejoras sociales, de consumo y bienestar, no tiene un correlato en términos de acceso al suelo urbano de una gran parte de su población. Ello se ha agravado por el extendido proceso especulativo. En 2012, los desarrolladores inmobiliarios demostraban que la “inversión en ladrillos” era la más alta renta posible de obtener (por encima de bonos y otras inversiones financieras). De hecho nuestras ciudades se llenaron de edificios y casas en barrios cerrados deshabitadas, mientras las clases medias se desplazan al mercado de alquileres (cada vez más altos) y los sectores más pobres enteramente al mercado informal del suelo, particularmente hacia los alquileres en villas y asentamientos (o en nuevos loteos “piratas” en la periferia urbana).

Por ello, la función social de la propiedad es crucial para generar un marco en el desarrollo del derecho urbanístico y la consecuente maduración del basamento jurídico respecto al uso, ocupación y subdivisión del suelo urbano. Es relevante para desarrollar una legislación urbanística que permita aplicar urgentes mejoras en la gestión urbana por parte de los gobiernos locales, que son quienes detentan la potestad del uso del suelo. Es una misión pública esencial promover el control del proceso de desarrollo urbano, a través de la formulación de políticas de ordenamiento territorial en las cuales los intereses individuales de los propietarios tengan que coexistir con otros intereses sociales, culturales y ambientales de otros grupos y de la ciudad como un todo. Para tender a una justa distribución de las cargas y los beneficios de la urbanización, por ejemplo a través de la afectación de las plusvalías que la urbanización produce, de tal forma que el poder público pueda recuperar, y redireccionar a favor de los más pobres, la valorización inmobiliaria que origina de la inversión pública para las propiedades privadas.

* Integrante de Habitar Argentina y profesor de Universidad Nacional General Sarmiento.

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