Las características del debate del presupuesto gubernamental se reiteran año tras año. El oficialismo establece pautas cuantitativas subestimadas en materia de crecimiento e inflación, según las condiciones prevalecientes en el momento de la presentación, aunque nadie pueda asegurar que al final no sean las correctas. En tanto, el amplio arco de la oposición rechaza el proyecto a partir de no compartir esas cifras. Unos y otros, a esta altura, puede suponerse en un acuerdo tácito, poco y nada les interesa profundizar en la orientación del presupuesto y en la calidad del gasto como en el origen de los recursos. La discusión sobre esa iniciativa relevante para el funcionamiento del Estado se convierte así en una disputa política más, ahora con mayor rigor por la puja mediática y la cercanía del año electoral.

Esta dinámica que adquirió el debate del presupuesto no es una particularidad del espacio legislativo local. Es un rasgo que adquiere más o menos intensidad según los marcos de negociación existentes en los congresos de los países. Uno de los casos más despiadados se desarrolla en Estados Unidos, donde están institucionalizados el lobby y los intercambios de votos a cambio de obras para determinado estado. Esto desvirtúa la forma en cómo se construye un presupuesto. También lo hace el fijar pautas estrictas sobre la evolución de variables clave, más aún en economías en desarrollo que tienen un comportamiento bastante más volátil que las economías maduras. Aunque la última gran crisis global, con epicentro en las potencias, ha barrido con esa estabilidad sumando una cuota de incertidumbre elevada para estimaciones macroeconómicas.

Respecto de esto último se trata de una cuestión conceptual sobre qué significan las metas cuantitativas establecidas en el presupuesto. Si se considera que las cifras fijadas para la inflación, el tipo de cambio o el crecimiento del PIB es “lo que va a suceder”, se cae en la lógica engañosa de los economistas de la city: saben qué pasará en la economía con precisión numérica. Como se ha probado en más de una ocasión en estos últimos años es un sendero fallido. En cambio, si esas proyecciones son indicativos de objetivos a cumplir, la discusión adquiere otra dimensión porque se debe debatir cómo alcanzarlas y, si se superan, cómo redistribuir los recursos excedentes. Esto es el aspecto más débil de la posición oficial que lo encubre planteando que con el presupuesto se pone en disputa el modelo económico, lo que es cierto pero no suficiente. La ausencia de un rápido mecanismo de revisión sobre el destino de esos fondos adicionales es notoria. Es una discusión pospresupuesto. Para una instancia previa se requiere de un debate de mayor profundidad sobre la calidad del gasto, no sólo sobre su magnitud, y el origen de los recursos. En ese punto, la debilidad más marcada se encuentra en las diferentes expresiones de la oposición que se estacionan en la superficialidad de cuestionar las estimaciones macroeconómicas, sin registrar que las que ellos expresaron en cada presupuesto anterior tampoco se cumplieron.

En una visión más amplia que la puja coyuntural, el presupuesto gubernamental entendido como una institución estática está quedando descolocado ante la vertiginosidad de la economía internacional. Más aún en los actuales años de turbulencias a ritmo constante bajo el dominio de las finanzas globales. En el libro Manual de Presupuestos, de H. W. Allen Sweeny & Robert Rachlin (Editorial McGraw Hill), se explica que los fundamentos teóricos y prácticos del presupuesto, como herramienta de planificación y control, tuvieron su origen en el sector gubernamental a finales del siglo XVIII cuando se presentaba al Parlamento británico los planes de gastos del reino y se daban pautas sobre su posible ejecución y control. Desde el punto de vista técnico, la palabra se deriva del francés antiguo bougette o bolsa. Dicha acepción en el sistema inglés se adaptó con el término budget. En 1820 Francia adopta el sistema en el sector gubernamental y los Estados Unidos lo definen en 1821 como elemento de control del gasto público y para garantizar el funcionamiento de las actividades gubernamentales. Entre 1912 y 1925, y en especial después de la Primera Guerra Mundial, en el sector público se empezó a aprobar una Ley de Presupuesto Nacional. Luego se fue perfeccionando el diseño como su alcance, para lograr lo que hoy representa con cada vez más fragilidad debido a su rigidez.

Un presupuesto gubernamental no es algo aislado, más bien es el resultado de un proceso que consiste en establecer objetivos y estrategias. Se puede definir como la presentación ordenada de los resultados previstos de un plan, un proyecto o una estrategia. Lo que hoy necesita una economía moderna e integrada es un presupuesto que permita cierta flexibilidad. Al respecto, una cuestión que deriva en confusión es no hacer una distinción entre contabilidad tradicional y presupuesto moderno, puesto que muchas de las observaciones críticas hoy se detienen en aspectos contables más que en la política económica subyacente en el proyecto.

En ese marco, el debate sobre el Presupuesto 2011 va camino a quedar en un limbo. Sin tomar en cuenta los cruces políticos preparatorios para las próximas y lejanas elecciones presidenciales, y considerando los cuestionamientos a la forma y contenido que adquiere el presupuesto en la actualidad, vale entonces rescatar un reciente informe del Banco Ciudad, entidad comandada por Federico Sturzenegger, economista del opositor macrismo, para abordar el debate coyuntural. Sostiene que “el Presupuesto Nacional 2011 contempla un escenario macro que (a diferencia de otros años) se encuentra bastante en línea con el consenso del mercado, sobre todo en materia de crecimiento económico (+8,9 por ciento en 2010 y +4,3 por ciento en 2011). Algo similar ocurre con las previsiones del tipo de cambio, donde no se esperan mayores sobresaltos, con una depreciación nominal del 5 por ciento”. Destaca que entre los números macro “la principal discrepancia viene por el lado de la inflación, donde se mantiene la abismal brecha observada entre los indicadores públicos y privados”. Por el lado de los recursos, el informe del Ciudad indica que “las proyecciones oficiales no parecen mostrar una subestimación tan marcada, a pesar del PIB nominal utilizado”, para señalar que “la diferencia más importante viene por el lado del gasto, que según nuestros cálculos estaría subestimado en 50.000 millones de pesos en 2011, lo que ‘infla’ el resultado fiscal”.

El documento del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec), una ONG independiente, es un oportuno complemento de ese análisis. Indica que “más allá de los números que contiene el presupuesto, la mayor incertidumbre que rodea al proyecto de presupuesto se relaciona con la factibilidad de su aprobación en el Congreso”. Explica que la discusión parlamentaria por el Presupuesto 2011 se presenta diferente de las anteriores: dado el cambio en la composición del Congreso y la pérdida de mayoría propia por parte del oficialismo. Por eso considera que en caso de no alcanzarse acuerdos que permitan la sanción del presupuesto, se abre la posibilidad de que, por primera vez desde 2002, deba prorrogarse el presupuesto del año anterior. Advierte a la oposición que “de poco puede servir no aprobar el Presupuesto: el gobierno nacional podría seguir administrando el gasto sobre la base del Presupuesto 2010, aumentándolo mediante decretos de necesidad y urgencia y reasignando partidas mediante el uso de superpoderes”. Para aconsejar que el debate en el Congreso debería servir para discutir prioridades del gasto y el impacto de reformas anheladas sobre el equilibrio fiscal. Y, de manera más ambiciosa, se podrían plantear mejoras al proceso presupuestario.

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