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Las provincias y el impuesto inmobiliario

 Por Alejandro López Accotto, Carlos Martínez y Martín Mangas *

Un análisis del impuesto inmobiliario en las veinticuatro provincias argentinas demuestra que, pese a tratarse de uno de los tributos de mayor potencial redistributivo, en tanto grava una de las evidentes manifestaciones objetivas de la riqueza, no logra aportar lo suficiente ni favorecer a una mayor progresividad tributaria de la recaudación.

En 1984-1990 la recaudación del impuesto inmobiliario representó un 0,5 por ciento del PBI, durante la convertibilidad alcanzó un 0,6 y, desde entonces, ha venido cayendo hasta un valor del orden del 0,3 por ciento en 2011. En 2012 se acercó al 0,4 por ciento como consecuencia de ciertas acciones, con carácter puntual y efectos reversibles en el mediano plazo, desarrolladas por algunas provincias, como por ejemplo Buenos Aires. La pérdida de importancia de la recaudación del impuesto inmobiliario adquiere un carácter estructural, que refleja bien el clima de ideas y los estilos de gestión propios del neoliberalismo de los noventa y señala el incomprensible descuido de las provincias a la hora de gravar la riqueza.

Los impuestos progresivos, es decir los que recaen en una proporción mayor en las personas de mayores ingresos, explicaban un 45 por ciento de la recaudación provincial de 1984 y sólo representan un 20 por ciento de la de 2011, mostrando la pérdida de importancia de los tributos al patrimonio, entre los cuales el inmobiliario es fundamental.

Paralelamente, los impuestos nacionales progresivos han pasado de representar un 15 por ciento del total recaudado en 1984 a un 40 por ciento en 2011. Ello representa un importante avance, en términos de equidad tributaria, que puede aún profundizarse gravando, por ejemplo, la renta financiera y minera, en la línea de la reciente incorporación de las ganancias de capital, al esquema de impuesto a las ganancias.

Dentro de los impuestos patrimoniales, en el plano nacional se destaca el impuesto a los bienes personales, que por su bajo alcance (dada la posibilidad de elusión planteada por la inexistencia de un gravamen similar sobre el capital de las empresas) resulta en un tributo de recaudación muy deficiente. Sin embargo, mientras que, al momento de su creación, por cada 100 pesos que se recaudaban de inmobiliario se obtenían solamente 3 pesos de bienes personales, tal relación había llegado en 2010 a 102 de bienes personales por cada 100 de inmobiliario. No sorprende entonces que, en la actualidad, del total de la recaudación obtenida a través de impuestos progresivos, más del 90 por ciento corresponda a la Nación, pese a que las provincias poseen amplias potestades para gravar las formas más obvias de riqueza, tales como las propiedades inmuebles y los automotores.

En 2010, la presión fiscal del inmobiliario argentino equivalía a un 33 por ciento de la de los países desarrollados, un 60 de la colombiana, un 70 de la chilena, un 83 por ciento de la brasileña e incluso menor que la de Panamá, que es un país con muy baja presión fiscal global. Lo llamativo es que, en 1990, teníamos el valor más alto de toda Latinoamérica, triplicando los guarismos de Colombia y Brasil.

A su vez, es interesante comparar la relación entre las variaciones del precio de mercado de la propiedad urbana y rural, la recaudación del inmobiliario y las formas en que el grueso de los gobiernos provinciales se ha inhibido de captar, vía tal impuesto, el gran crecimiento en el valor de las propiedades. Entre 2001 y 2011, el valor de los inmuebles rurales ha crecido 5,4 veces más que lo que creció la recaudación del tributo que grava su propiedad, y en el ámbito urbano, el incremento de los valores de mercado fue de 2,3 veces más que el de la recaudación.

Córdoba es un caso emblemático. Es el territorio donde más creció la brecha entre valores de mercado y recaudación, tanto a nivel rural como urbano. El campo cordobés es el que más se valorizó entre 2001 y 2011, con un crecimiento nominal de 2391 por ciento, a la vez que la recaudación del inmobiliario rural es la que menos subió en el país, con un incremento nominal de apenas el 65 por ciento. En esa provincia, el inmobiliario rural tiene una alícuota única (plana) independiente del valor del hecho imponible. Si bien se han implementado diversos fondos no tributarios, bajo la forma de aportes adicionales para los Fondos de Mantenimiento de la Red Firme y de Infraestructura Rural y Gasoductos, entre otros, no parecen brindar una respuesta en términos de recaudación, a la vez que, dada la afectación de sus recursos, reducen la coparticipación que reciben los municipios cordobeses y muestran un potencial redistributivo acotado al predefinir el tipo de gasto a financiar.

Si se consideran propiedades rurales de similar escala y productividad, correspondientes a distintas localidades de la zona centro del país, en explotaciones de 800 hectáreas, con valores de mercado y productividad semejantes, correspondientes a Marcos Juárez (Córdoba), Victoria (Entre Ríos) y Venado Tuerto (Santa Fe), se observa una valuación fiscal por hectárea aplicada por el gobierno de la provincia de Entre Ríos (16.709 pesos) más de diez veces mayor que la adoptada por sus pares de Córdoba (1590) y Santa Fe (1588 pesos). En el caso entrerriano, la referida valuación fiscal no representa ni siquiera un 50 por ciento del valor de mercado, por lo que puede descartarse la idea de que se trataría de un valor fiscal excesivamente alto. Lo que significa que habrían abonado 392 pesos por hectárea en Victoria, 70 pesos en Venado Tuerto y la pequeña suma de 22 pesos en Marcos Juárez. No sorprende entonces que la recaudación del inmobiliario rural cordobés sea paupérrima.

No está de más destacar que el impuesto inmobiliario tiene no sólo un objetivo recaudatorio, sino que también puede satisfacer objetivos más amplios, tales como incidir en el mercado del suelo o en el mercado inmobiliario, tanto a nivel urbano como rural, favoreciendo, por ejemplo, una posesión menos concentrada de la tierra o facilitando el derecho constitucional al acceso a una vivienda digna.

La conclusión general es que especialmente por la falta de revalúos periódicos o de mecanismos de actualización que permitan gravar el crecimiento del precio del hecho imponible, la recaudación del impuesto inmobiliario en el país ha sido un tercio de la que habría correspondido.

De este modo, en 2011 se recaudó en nuestro país, en concepto de impuesto inmobiliario, un monto total del orden de los 6109 millones de pesos. De haberse actualizado los valores fiscales de los inmuebles, en línea con lo que sucedía con sus respectivos valores de mercado, se podría haber recaudado unos 18.327 millones de pesos. Vale destacar que los 12.218 millones de pesos adicionales, a lo que efectivamente se percibió, representan casi un 70 por ciento de los 17.611 millones de pesos que constituyeron el déficit del sector público provincial argentino en 2011. A su vez, en tanto el inmobiliario suele integrar la masa de recursos que distribuyen los distintos sistemas provinciales de coparticipación, ello habría resultado asimismo en un mayor financiamiento para los gobiernos locales de todo el país, bajo la forma de transferencias automáticas.

Pareciera que, en nuestro país, se da una relación perversa entre la importancia de los impuestos que gravan al patrimonio y el nivel de concentración del ingreso. Podemos afirmar que la concentración de la propiedad sigue muy de cerca a la concentración en el ingreso e incluso tiende a ser más acentuada. Por ende, hay una renuncia impositiva por parte de las provincias que determina que los estratos de mayores ingresos aportan menos de lo que deberían pagar en materia de gravámenes patrimoniales. Intentar modificarlo es principalmente una responsabilidad de las provincias y, sin dudas, contribuiría a un país más justo y mejor integrado socialmente.

* Investigadores-docentes de la Universidad Nacional de General Sarmiento.

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